柳昌清：“大三权分立”：解决中国问题的治本之策

所谓“大三权分立”，是相对于西方的“三权分立”而言的。西方是经济主导的社会，政治受经济力量（主要是资本力量）的控制，所以在政治体制内部实行分权制衡就能解决政治问题。中国是政治主导的社会，政治体制不仅不受经济力量的控制，而且政治力量控制着经济、文化，由此而产生的问题不仅是政治权力失去制衡，而且是经济体制和科技教育体制等受政治体制的扩张而变形，阻碍了经济和科技教育的发展，反过来也削弱了政治的实力。所以，解决中国问题的根本，是要在国家权力设计和行使上，实现政治、经济和科技教育这三大部门权力的分立，使能够使对社会发展起基础和引导作用的经济和科技教育部门获得自主发展的权力和资源，按照自身规律不受干扰地自主发展，使政治权力受到外部限制和制约。

一、 阻碍中国社会正常发展和进步的制度性根源是政治控制一切，对社会发展起基础作用的经济和科技始终没有获得自主发展的权力和条件；政治专权、政治腐败与夺权战争限制、破坏了商品经济及科学文化的形成和发展

（一）中国近代落后挨打的历史教训

皇帝官僚专制统治为了政权的稳固，长期实行重农抑商的政策，限制了商品经济和海外贸易的发展，使中国长期固守在自然经济的形态中。夺得统治权的专制政权由于没有政权体制外的权力制衡，必然走向腐败。腐败消耗社会财富。腐败导致改朝换代，改朝换代的夺权战争毁坏大量财富。腐败导致蛮族（游牧民族）不断入侵，不仅毁坏物质财富，而且毁坏文化财富。专制政权通过科举制，把知识分子的注意力吸引到为专制政权服务的方面，又实行愚民政策，限制思想自由，再加上短视文化意识的存在，没有形成科学（特别是社会科学）。所有这些主客观因素的限制，使中国没有完成由农业文明向工业文明、由自然经济向商品经济、由政治伦理文化向科学文化的转变，最后陷于落后挨打的境地。

（二）“苏联模式”最终失败的根本原因

建国开始，我国的制度基本上是从苏联照搬过来的，是共产党一元化领导的体制，即高度集权的政治体制、计划经济体制和“左”的意识形态。这一体制的根本弊端，是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书纪，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义……过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”（邓小平：《党和国家领导制度的改革》）由于最高领导人坚持“以阶级斗争为纲”，发动了“文化大革命”，最后使国民经济走到了崩溃的边缘。

（三）“中国模式”不可持续的内部根源

改革开放还没有从根本上改变全权党和全能政府的体制和机制，只是有所放开和搞活而已。这样就形成了市场关系的扭曲：

经济发展本来主要靠企业的竞争来推动，在中国变成了主要靠地方政府之间的竞争来推动。企业之间竞争的结果是优胜劣汰。地方政府之间竞争的结果是“跑步（部）前（钱）进”，多争取投资，多办开发区，多得到特殊或优惠的政策，为此甚至不惜行贿受贿；是争相实行优惠的政策吸引外资，甚至不计成本；是无长远考虑地加快使用和出售本地资源，甚至相互竞争压低价格贱卖了宝贵稀有的国土资源；是实行地方保护主义，为本地企业和产品保市场，甚至保护假冒伪劣产品的生产和销售。

企业本来是投资的主体，在中国政府成了投资的主体。这样就会偏向于投在基础设施、房地产；就会偏向于重复引进、重复建厂；就容易出现只顾投资建厂而不顾厂建起来是否会盈利的决策失误和粗放管理。

党政职能部门成了高校和科研院所的上级领导，学术附属于行政，行政职务成了获取学术地位和待遇的制高点；学术的神圣和尊严逐渐丧失，学术组织的学术性逐渐渐弱，专家学者的社会责任感逐渐淡漠。这种“官本位”的科技教育管理方式，必然培养不出世界一流的科技人才、使全民族的科技素质得到实质性提高；不能最大限度地发挥科技人员的积极性、创造性，很难产生出能够带动产业升级的创新成果。

另一方面，由于政治组织兼有经济组织的职能，在以经济建设为中心的条件下，又会出现政治组织的功能异化――出现了党不管党、政府官员不讲政治、执法部门不讲公正、“裁判员成了运动员”等奇怪现象。

由于发展马克思主义实际上被看成是党和国家领导人的事，所以导致基础理论创新缺位和滞后，现代西方经济学在很大程度上成了经济改革的指导理论。由于我国的国情和社会制度与西方不同，这样就产生了理论指导上的偏差。从理论上来说，我们是按中国的社会结构（坚持“四项基本原则”）保留了国家掌握的经济资源和权力，又按西方的社会结构（按现代西方经济学的要求）承担了对广大人民群众的责任和义务，这样从党政机关、国有企事业单位的领导方面来说，就出现了资源剩余和权力剩余，这些剩余的资源和权力，成了腐败产生的物质基础和社会条件，成了腐败分子与寻租商人官商勾结谋取暴利或黑色收入的对象；从普通民众来说，在无形中损失了应有的权益。这就造成了严重的分配不公，加快了贫富分化。贫富分化过快产生的一个重要后果，就是广大民众无法随着经济增长而相应地增加收入和消费，暴富起来的少数人有钱但消费已经趋于饱和，这样就导致消费（相对于生产）严重不足，反过来制约着经济的发展。

（四）中国现代化必须完成的关键性变革

市场经济和知识经济的形成都伴随着权力转移。近现代西方社会发生过两次大的权力转移。第一次转移是资产阶级首先在经济上发展壮大，取代封建领主，获得了支配地位，进而以资本的力量控制了国家权力（权力由政治组织向经济组织转移）。这次权力转移为市场经济的发展铺平了道路。第二次转移是权力由资本向知识的转移：随着企业规模的扩大，现代企业制度的建立和科学技术不断创新，企业的支配权已经不再是资本家了，权力转移给了经理、科学家、工程师、会计师、律师等掌握了技术、管理知识的人。这次权力转移为知识经济的发展铺平道路。

正像邓小平所指出的那样，我国传统体制的根本弊端是党政领导机关管了本应由企业、事业、社会单位管的事，即政治组织拿走了本应由经济组织、科技组织和其他社会组织掌握的权力，结果导致管不了、管不好。这正是传统体制的总病根。过去只是在政治组织内部分权或收权，结果形成“一统就死，一死就放；一放就乱，一乱就收”的恶性循环。其根子就在于没有把应由经济组织、科技组织、教育组织等社会组织应当掌握的权力(包括人、财、物，产、供、销等权力)，由政治组织连同责任一起移交给它们。

总结三十多年改革实践的经验教训，凡是在按市场经济和现代社会的要求、实现了权力转移的地方，改革就是成功的；凡是在没有实现权力转移或权力转移不到位的地方，改革就出现了扭曲，就出现了问题。农村改革之所以成功，就是因为一下子把土地和生产资料，以及采购、生产、销售的权力和自负盈亏的责任都转交给了农户。全民所有制企业的改革之所以走了弯路，出现了不少问题，至今仍陷于被动，根本原因就在于没有形成完整的、能自负盈亏的全民所有制经济组织，没有把全民所有资产的经营管理权力由政府转移到全民所有制经济组织手里。

中国的现有体制(“中国模式”)还不够完善，还没有完全走出几千年宗法/专制制度的惯性和影响。真正的社会主义市场经济体制和民主政治体制，应当是公有制为主体的市场经济和共产党执政的民主政治。与现有体制不同的，是共产党不能再作为领导政府、人大、政协、公有制企业、事业单位等一切组织的全权党，政府也不能再作为管国企、管科技教育、管财政……的全能政府。基本的体制应当是公平竞争的市场体制和机制对资源配置起基础作用，公平竞争的学场体制和机制对公共科学技术的发展起基础作用，政府起行政管理和宏观调控的作用，执政党起政治领导和宏观控制的作用。另外，在执政党、政府、人大、政协之间，要分工分权，不搞形式，各自发挥作用，互相监督，切实实现政治的科学化、民主化、法制化。当然，这样的体制，也与西方的体制有很大不同：不是私有化，而是公有制为主体；不是多党轮流执政，而是共产党执政。

二、实行“大三权分立”是持续发展、自主创新、社会公正和谐、摆脱“周期律”、避免陷入资本主义根本矛盾的制度保障

（一）保障公有与非公有的企业公平竞争，优胜劣汰

市场经济的优越性在于公平竞争。中国市场经济存在的问题是政治权力介入市场：首先是国有企业取得了垄断地位；其次是一部分人占有了土地、矿产等的收益权；再次是政府主管部门及其领导人“保护”了一些企业使其处于垄断地位，或者对其他企业和个体户吃拿卡要，等等，使公平竞争的空间越来越少。这样就形成了“垄断/过度竞争”的市场，这种市场导致分配不公、效率低下、秩序混乱和诚信缺失。解决的办法，一是对国土资源采取“收租”的办法，将土地、矿产等资源的收入作为国家财政收入的首要来源，尽得其利，让从事石油、天然气、煤炭和其他矿产资源开发的企业与其他企业一样，不能靠国土资源发财致富。二是把土地作为居民的基础性保障，农村保障耕者有其田，城镇保障居者有其屋，城市实行房地产公营和计划管理，防止掌握土地批租权的官员和房地产商从中渔利。三是按照公有制与实现形式相反相成的原理，使国有资产的经营权落实到个人，权、责、利统一，终身不变，并且恢复其全民所有的性质；全民所有资产的管理从政府中分离出来，在全国和省级人民代表大会下成立全民所有资产经营管理委员会，通过人大向全民负责。这样，国有企业就改造成了民有和民营的企业，与非公有制企业一样加入市场竞争，从而形成了公平竞争、优胜劣汰的市场。

（二）保障科技和教育不受干扰地按自身规律发展和创新

科技教育体制改革的关键，是需要变“官本位”为“学本位”，给知识以权力，给创新以权威。具体构想就是在宏观上，把全国级、省级的学会和全国级的专业委员会提升为半官方的组织，赋予其与本学科相适应的设立和评定科研项目、评定专业职称和奖项、选定教材、鉴定新成果、主办学术期刊、推进学术创新、组织学术交流、开展学术讨论、调节学术纠纷等权力和责任。拨给需要的经费，设立必要的机构。在学会和专业委员会的基础上成立科学技术委员会，上属于全国人大和省级人大。科学技术委员会可以按照议会制的方式开展工作、讨论问题和最后做出决议。议员由各学会、专业委员会推举，定期换届。

在微观上，高校和科研院所要按照学术发展和技术创新的规律，实行名师、名家、重大创新项目主持人带动机制。这些专家根据其学科的覆盖及学说、技术的辐射范围，可以成为有关教研部、研究所、学院、研究院的当然正职行政领导（或首席专家），并自选能配合工作的副职行政领导（或行政领导），并在聘任其他教研人员时有推荐权、决定权，同时承担带动本院（所、部）学术或技术水平提高的责任。在高等学校的体制问题上，可以借鉴西方发达国家的经验，实行高校自治和专家治校，建立由各院（系）负责人和正高职称的专家组成的校务委员会或专家委员会，选举校长，讨论决定重大事项。也就是说，形成行政工作附属于科研和教学工作、为科研和教学服务的体制。

这样，才能使我国的科技和教育按其自身规律发展和创新，赶上和超过世界先进水平，办起一批世界一流的大学和研究院所，推动我国为生产服务的服务业（科研、教育等）的发展，改变我们的大量学生都跑到国外去上大学和研究生、许多科技人才都到外国研究机构或企业从业的现状。还能培养出一大批具有创新精神的科技人才和管理人才，充实到企业，推动我国经济走自主创新的发展道路，转变经济发展方式，保证经济的可持续发展。哲学社会科学的发展，中国现代哲学社会科学学科体系的创立和应用于教育，也能够培养出熟悉世情和国情，具有民主精神和非特权观念的领导干部和社会工作者，