魏光奇：兴利与防弊――“小政府”理念在中国

戊戌维新运动中，梁启超在上海做《时务报》主笔，他的政论文章观点鲜明，文字通俗流畅，笔锋犀利而饱含激情，受到进步人士尤其是青年知识分子的欢迎。《时务报》因此风行海内，“江河淮汉之间，爱其文字奇诡，争传诵之，行销至万七千余册”，就连没有邮局的僻寂荒城，也辗转传至。当时梁启超发表在《时务报》上的文章，除《变法通议》一文外，另一篇影响较大是《论中国积弱由于防弊》。这篇文章所提的问题不仅深刻触及中国传统政治的弊病，而且涉及现代政府理念在中国的应用，至今犹值得回味。

在中国古代，对于当时政治制度设计影响最大的思想流派是儒家和法家。它们两者的政治思想有一个共同点，这就是尊崇君权。孔子反对“犯上作乱”，反对弑君僭越，主张“尊尊”，主张“礼乐征伐自天子出”，孟子主张天下“定于一”；法家的绝对君权主张更是为人们所熟知。不过对于国家的治权问题，对于政府的职能和运作原则问题，儒家和法家却持有不同立场。

儒家主张国家应该“兴利”，用今天的话说，就是主张全能政府，主张政府在行使政治职能的同时，还应该强化自己的社会职能，多办事，多管事。在儒家看来，国家是社会不可分割的有机组成部分，是社会的骨架，国家权力应该在社会生活中全面系统地发挥组织和指导作用，应该积极地建设社会，整合社会，将自己的职能触角深入到社会生活的各个层面和角落。孔子游经卫国，赞叹那里的人口众多，他的学生冉有问道：“既庶矣，又何加焉？曰：富之。曰：既富矣，又何加焉？曰：教之。”显然，孔子认为组织社会经济建设和对人民实行思想教化全都属于国家的职能。国家通过土地国有以及通过组织指导经济、教化人民、实施社会保障和社会协调等办法而最终达到一种与社会合一的理想境界，乃是儒家的最高理想。儒家的这种“兴利”主张，在古代政治经济制度中有不少体现，如一些朝代实行均田制、乡官制、乡约制、社学制、社仓制等等，都反映了国家力图组织社会、干预社会的意向。

显然，儒家这种追求政府全能化的治权思想完全不同于现代政治理念，因为后者主张“小政府”，认为政府职能范围应受到限制，应尽量缩小。相比较而言，中国古代法家的主张却看似与“小政府”的现代政治理念较为接近。法家持一种消极政治观，主张政府应该“无为”，应该注重革除政治运作各个环节中的弊病，而不应该主动兴作，当时有人将这种政治主张通俗而准确地归纳为两句话：“兴一利不如除一弊，多一事不如少一事。”然而表面看来似乎十分奇怪的是，大力提倡政治制度现代化的维新思想家梁启超（还有他的其他同志），却着重批判法家这种与现代西方自由主义十分近似的消极政治观。其实，只要我们对法家的有关理论稍加梳理就可以明白，梁启超们自有其道理，法家的政治“无为”主张同现代自由主义的消极政治观并非一物。

法家政治理论以维护君主的绝对权力为最高原则，其关注的焦点在于如何保证君权不受臣下势力的威胁。先秦法家讲究法、势、术，以控制、威慑臣下而强化君主专制为鹄的，基本宗旨是“尊主卑臣”。法家的尊“法”，从表面看一是主张治国不能主观任意而要遵循一种客观的的规则，要求君主“不游意于法之外，不为惠于法之内，动无非法”；二是主张在“法”面前人人平等，“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”。然而究其实质，却是试图通过这种客观的、平等的“法”来打击削弱特权贵族势力而独崇君权。司马迁说“法家不别亲疏，不殊贵贱，一断于法，则亲亲尊尊之恩绝矣”，这可谓深得法家思想的要旨。“法律面前人人平等”作为一种现代法治观念，是指平等地赋予公民人格尊严和各种政治权利；而中国古代法家所讲的“一断于法”，却是要使所有的人在“法”这个君主权威的化身面前，平等地丧失一切尊严和权利。法家重“势”，就是要使君主具有处置臣下的绝对权力和能力。韩非主张君主必须紧握“二柄”，即对臣下的杀戮之权和庆赏之权。他说“柄者杀生之制也，势者胜众之资也”，君主只有“执柄以处势”，才能“令行禁止”。法家讲“术”，就是要使君主掌握一套“潜御群臣”的秘密权术，以确保臣下能够各尽职守，尤其是要确保臣下不致结党营私而威胁自己的权力。“术”可以具体体现为“因任而授官，循名而责实，操生杀之柄，课群臣之能”。西汉以后，统治者虽号称“独尊儒术”，然而自秦代至清代，在治权思想方面实际上是法家的君主绝对专制论占据主导地位。不仅如此，这种理论已经不像在先秦那样停留在思想领域，而是逐渐落实演变成为了一整套缜密的政治制度，其核心精神就是梁启超所大张挞伐的“防弊”。

法家反对“兴利”而讲求“除弊”、“防弊”，其根本出发点在于防止臣下损害君主的绝对权力。为此，它主张应千方百计限制各个政府部门和官员的职权，使之除了充当君主的鹰犬爪牙之外，尽量少办事，尽量办不成事。为了“防弊”，历代专制君主想方设法使官僚机构各部门、各官员的权力互相牵制。梁启超在《论中国积弱由于防弊》一文中对此进行了深刻揭露和批判。他说，“古者长官有佐无贰，所以尽其权，专其责”，后世为了防止官员专权，中央各部（这里指清代）既有尚书又有侍郎，还有管部大臣，“计一部而长官七人，人人无权，人人无责”，“不相掣肘，即相推诿，无一事能举也”。地方行政方面，由于“惧亲民之官权力过重也”，“为监司以防之；又虑监司之专权也，为巡抚、巡按等以防之；又虑巡按以专权也，为节制总督以防之”。其结果是政事不举，吏治腐败，“守令竭其心力以奉长官，犹惧不得当，无暇及民事也；万姓脂膏，为长官苞苴，虽厉民而位则固”。为了防止本地人舞弊，地方官的任用实行回避制度，甚至搞“南北互选”，致使官员上任路途遥远，“必须举债，方可到官，非贪污无以自存”。而“土风不谙，语言难晓”，又导致事权落于猾胥之手。为了防止官员结党营私，后世取消汉魏时期主管官员自辟属吏的制度，将所有大小官吏的铨选集中于吏部，结果使得长官与属吏互不熟悉，政事废弛。为了防止官员久居一职所可能造成的弊端而实行任期制度，频繁进行职务调动，“宜南者使之居北，知礼者使之掌刑”，结果使得官员在较短的任期内无法取得政绩，而权力却落在那些“世其业”而“盘踞不去”的胥吏手中。为了防止相权侵害君权，对宰相制度屡屡进行旨在削弱的变更，使“其位日卑，其权日分”，最后宰相“遂为天子私人”。而这样做的结果，是“政无所出，具官盈廷，徒供画诺，推诿延阁，百事丛脞也”。

制定各种烦琐的科条律例──即所谓“文法”──来束缚官员的事权，泯灭其进取心、主动性，是专制君主“防弊”的另一项重要措施。秦以后的历代专制王朝为了防止官员舞弊，越到后来文法愈趋烦琐，各级官员因害怕因越职违例而受到处分，大多倾向于因循苟且、敷衍塞责，独立处理政务的积极性越来越小。龚自珍说，专制者用繁琐的文法束缚官员处理政务的主动性和自主性，就好比为善于解牛的庖丁立下戒条说：“多一割亦笞汝，少一割亦笞汝。”又好比对于患染疥癣而浑身痛痒的人，将其四肢捆绑起来而不准其抑搔抚摩，结果使得他“虽甚痒且甚痛，而亦冥心息虑以置之”，奄奄无生气。他描写当时科条繁例对于官员“约束之、羁縻之”的情况说：“朝廷一二品之大臣，朝见而免冠，夕见而免冠，议处、察议之谕不绝于邸钞。部臣工于综核，吏部之议群臣，都察院之议吏部也，靡月不有。府州县官，左顾则罚俸至，右顾则降级至，左右顾则革职至……天下无巨细，一束之于不可破之例，则虽以总督之尊，而实不能以行一谋、专一事。”

对于龚自珍、梁启超针对中国传统“防弊”思想和制度的这种批判，我们须从两方面领略：一方面我们由此得知，传统的“防弊”如何妨害了政府职能的正常履行，因而导致了中国的“积弱”；另一方面我们也可以由此想到，统治者之所以要如此煞费苦心地去“防弊”，必定是因为“弊”在封建政治中的普遍存在。正因为如此，当中国开始自己的现代化历程时，如果囿于中国传统的政治思维，政府构建和运作就必然会面临进退维谷的两难境地：中国的现代化不是出于本土的自发而是源于西风东渐的“播化”，因此它必定会表现为“国家主导”型而不是“社会主导”型（至少从“国家主导”转变为“社会主导”需要一个相当长时间的过程），许多事情需要靠国家来倡办、督办或主办。在这种情况下采用法家“防弊而不兴利”的“无为”思路，结果就必然是百废不兴，就必然是国家“积弱”；反之，采用儒家的“人治”“有为”思路，让官员和国家诸事包办，处处伸手，“吏、例、利”（即“吏”利用“例”来谋“利”）的传统封建政治锢疾就必然恶性发作，就必然导致吏治腐败如泥而不可收拾。

有鉴于此，我们的结论是：必须在政治和行政体制方面走出传统而步入现代。要超越仅仅在一元化政府内部搞“以官制官”、“收权放权”的传统思路，通过“责任政府”制度使得政府有能有力，通过政治民主制度和行政、立法、司法、考试、监察等权力分立制度，使得各种政府权力时时刻刻出于公民的监督和彼此的异体制约之中。总而言之，政府必须有“能”，人民必须有“权”；既不能因“防弊”而导致政府无为无能，也不能因“兴利”而导致政府腐败专制。在这个问题上，一提改革辄言“不能学西方”的做法，结果只能是粗暴取消对于中国政治和行政体制现代化问题上的探讨，无补于事，有害于国，是仁者所不为、智者所不为也。来源：《今天与昨天--中国社会历史问题散论》，河南人民出版社2012年版