王名：社会改革“两头热”

一头的自上而下的社会管理创新和另一头的自下而上的公民社会，还没有完全对接。可喜的是，两头的力量都动起来了，正在慢慢靠近

“社会管理创新”自2011年以来已经成为中国政治生活中最给力的一个概念，从中央到地方，形成了对“公民社会”这个概念的共识，以及地方一系列改革创新的实践活动，其中党政改革也有所进展。形成了一个自上而下推进社会建设的改革洪流。另一方面，微博等网络新媒体的出现和网上公民公共问责的社会力量正日益成为影响公共过程的重要因素，形成了一股自下而上的公民社会或者社会建设力量。这两股激动中国的巨大能量，目前正在发酵、且逐步靠近。对此，值得关注和深入研究。

从2011年“两会”结束后，笔者在一年内走访了17个城市，并对北京、上海、深圳、河南信阳、重庆巫溪的五位主政官员深入访谈。从中可以看到，社会管理创新的改革潮流，至少已经在地方政府层面达成了共识，虽然尚处于起步阶段，但各具特色的地方改革，已经开始触动了社会建设的核心环节：党政体制改革、党执政理念的调整以及创造条件让社会发育起来。

社会管理创新首先从党政体制改革入手

改革，首先要改党和政府自身的体制，这是改革历来的第一命题。从各级地方政府社会管理创新的过程看，各地也都是首先从体制改革入手，调整党政机构，由此开启对政社关系的重新调整。

现有的部门分割体制，已经无力应对当下社会发展的需要。建立一种新体制，重新配置资源和权力，来解决社会建设中的体制供给不足的问题。而且，一旦改革成了一个部门的工作之后，改革的动力就被大大削弱。对其他部门来说，改革就成了你这个部门的事情，而不是我这个部门的事情了，而且还会设置种种障碍，改革的目标于是变为部门的目标，“改革”成了一些部门谋取部门利益的借口。

北京市于2007年建立了北京市委社会工委、北京市社会办，前者是北京市委的派出机构，后者是北京市政府的组成部门，社会工委、社会办合署办公。2008年，北京市又成立了社会建设工作领导小组及其办公室，由北京市委牵头组织部署社会建设的工作。改革的动力很足，组织动员协调方面也都有一定的强制力，而且也避免了可能出现的改革部门利益化。

北京市的做法得到了全国十多个城市的借鉴。广东省于2011年建立了社会工作委员会，也是党政一体合署办公。这个部门的规格很高，省委副书记朱明国任社工委主任，省委常委、政法委书记、省公安厅厅长梁伟发以及副省长刘昆任社工委副主任，刘润华任社工委专职副主任。但是，不同于北京市的是，广东省的社会工作委员会并没有登记注册、购买服务等经济社会人事方面的“专项职能”，而只有部门之间的协调职能。这就避免了与其他部门发生冲突。

其他地方，如重庆巫溪建立了党委领导的群工部，也是一把手牵头。河南信阳也是建立群工部。河北肃宁则把社会管理创新的职能交给了组织部门来推动，并由一个专门的办公室来负责，改革者往前推，不改革者就往边上推。

可以说，由当地的党委一把手亲自抓社会管理创新，强势推进，已成为一种普遍现象。只有这样，才能真正地把社会建设提到党和政府议事日程的核心层面上。否则，社会管理创新总是边缘话题，没有办法推进。

当然，“一把手现象”整合资源化解矛盾协调权力有很多优势，但是，一个很大的弊端是“人走政息”。怎么让这种一把手推动的改革制度化，目前是一个难题。

共产党应当代表全体人民的利益

社会管理创新，要解决的一个非常紧迫和严峻的问题是党群、干群关系紧张的问题。各种上访问题、征地强拆问题等等正在引起党群、干群关系的紧张。如何妥善解决这些问题，是社会管理创新中首先面临的问题。

广东乌坎问题的解决，实际上就是改变了传统的、直接把一部分人民和群众放到对立面的做法。那种固执地认为有些问题是由“一小撮”敌对分子挑动的看法，只能把问题越来越激化。这种分析问题和处理问题的做法，在很多地方都出现了适得其反的结果。在乌坎问题的初期处理上，也是采取这一思路，同样造成了反而激化的局面。这说明什么？说明那种将一部分公民武断地视为敌对势力的做法不灵了。

河南信阳曾经一度成为全国的“上访大户”，党和政府的工作就成了被动地应对上访问题了。信阳从转变观念做起，时任信阳市委书记王铁提出了“四家工作法”，即“把信访群众当家人，把群众来信当家书，把群众之事当家事、把群众工作当家业”。核心就是“人民群众就是家人”。这就试图改变以前阶级分析的思维方法和解决手段，一定程度上改变了现存的“党群分立”“官民分立”“官上民下”的局面。这个理念制度化之后，信阳的上访问题得到有效化解。

这个观念的转变，实际上背后的问题是：共产党到底代表谁？代表一部分阶层？还是全体人民？代表的哪怕是绝大多数人，也还有1%的人是敌人，还是要消灭他们，这在全国就是一个很大的群体。

我们应该提出一个问题：到底在和平时期，执政的共产党能否代表全民？

政府本身，到底是服务，还是管理，也是一个核心的问题。服务型的政府，是以“管理”为主，还是以“服务”为主？是代表部门利益，还是代表利益集团的利益，还是代表地方的利益，还是代表全社会的利益？现在，改革面对的问题，不仅仅是利益集团的问题，而且存在着国家利益被部门化、国家利益被政府化、被政党化的情况。这些下一步改革要解决的问题，在地方社会管理创新实践中已经开始触及了。中共广东省委书记汪洋在广东省社工委成立的时候，就明确提出，社工委不能有自己的部门利益，它的利益就是整个社会的利益。

让社会自己发育起来

真正要解决社会管理创新的问题，只靠改革，只靠化解党群干群关系矛盾，还不能根本解决问题。让社会自己发育起来，这是根本的问题。

社会管理创新这个词，反映了中国当前阶段发展社会的任务重点是体制改革。接下来，到一定阶段和一定条件下，就会成为社会建设是重点。这意味着让社会成长起来。社会是一整套的系统，这包括各种各样的社会组织，各种各样的参与机制，从而在公民参与、表达中达成共识的一整套系统。

从乌坎的经验可以看出，那里确实有自组织的一整套系统，政府不用担心选出来的人会站到自己的对立面，老百姓也不用担心选出来的不是代表自己利益的人。让老百姓自己决定自己的事情，从乌坎的经验看，虽然一开始做得不好，但经过几个月的努力，完全可以做得很好。这就是社会自己的发育。正如广东省委书记汪洋经常讲到的一句话，社会一开始交给他以后，他可能做得不好，但是，这是方向。政府什么都包办，可能做得很好，但是不是方向。给社会时间和空间，他一定做得很好，比政府包办还要好。我们要给社会试错的空间。

汪洋经常说，政府要退，政府退了多少，社会就能长出多少。这句话很有道理。政府不退，让社会长起来是不可能的。广东现在正在做这一探索。东莞已经明确提出，要求通过改革，缩减政府职能，给社会让出空间。这种探索是为接下来的社会发育创造第一个条件，此外，登记体制改革、保证能力建设等一系列的条件也会逐渐提上日程。当然，这个过程将是一个缓慢的过程。

社会领域的国进民退成不了气候

我们也发现，在一些地方的改革中，出现了把一些官办社团直接转变成公益性事业单位的现象，也出现了一些地方政府借社会管理创新成立旗下一些组织，政府向自己成立的组织购买服务的现象。这些现象，都是往回走的现象。但是，这不能简单地说在社会领域也出现了“国进民退”现象。在社会领域尤其是公益慈善，谁是“国”？谁是“民”？界定并不清楚。但不管怎么说，上述现象不会是当前社会管理创新过程中的主流。

这说明，在改革的当前阶段，体制内还掌握着很多资源，就如同改革开放之初的价格双轨制一样，体制内比体制外更容易获得资源。

但是，随着改革的深入推进，体制内外都一样地公平获得资源，这个现象也就会消失。此外，政府购买服务的时候，有可能将掌握的资源交给自己亲近的组织，这在第一轮购买服务的时候可以如此，第二轮会不会还如此，就需要打个问号。因为，政府向社会组织购买服务，受益方是老百姓；如果服务不好，老百姓最终指责的还是政府。所以，现在出现的这种现象也没有什么了不起，注定前路不长。

给没有登记注册的组织以空间

近日，民政部部长李立国在接受财新《新世纪》周刊记者专访时表示，要吸取广东经验，改双重管理制度为直接登记，即除了特别规定和特殊领域，成立社会组织无需业务主管单位，可直接在民政部门登记。

这一改革是相当重大的一步调整。它扭转了过去“社会组织不可靠”的观念，社会组织现在要成为政府的合作者。以前，有的地方政府会把“最近三年没有登记一个社会组织”作为工作业绩。现在，将双重管理改成统一直接登记之后，社会发育的门槛就会大大降低，社会组织登记无门的问题就会解决。随后，对社会组织的资金、政策和税收上的支持也会提上日程。

我们进一步建议，新条例对那些不符合登记条件的组织应该有备案的制度安排，也承认其开展活动的合法性。那种动辄称“非法组织”的做法本身是非法的。

现行宪法明确地规定了公民有结社的自由。为此，第一，要淡化“非法组织”的概念，并明确规定那些反社会主义、反国家、反人类等恐怖主义的组织是要禁止的，并给出精确定义；第二，公益性的，特别是一般性的、出于服务社会目的而成立的一些社会组织，即使没有登记注册也应该有其活动空间。其实，中国在1989年之前有一个“未登记社团”的概念，这意味着未登记的合法的社团并不是非法的。我们希望，这样的概念能够继续出现在相关的政策文件中。其实，长远来看，它就是日本的“任意社团”的概念。

统一直接登记制度改革在释放合法性上发挥了重点作用，但是，合法性并不是全部资源。社会组织接下来遇到的瓶颈可能是能力不足，比如，社会公信力不高，资源不配套等许多其他问题。

社会的发展会有一个长达30年左右的时间。我们现在所处的状态就是，一头的自上而下的社会管理创新和另一头的自下而上的公民社会或者说社会建设，还没有完全接上。这头讲“社会管理创新”那头不愿意听，那头讲“公民社会”这头也听不懂。令人欣喜的是，两头的力量都动起来了，正在慢慢靠近。有的地方，如广东，已经开始对接了，如乌坎事件的处理，社会发育起来了，政府也在改革。但是，乌坎接下来能不能建立起一种新的治理机构，尚待观察。■

王名为清华大学公共管理学院NGO研究所所长

来源:财新《中国改革》 2012年第5期