顾肃：论法治基础上的民主

内容提要

我国经济市场化和加入全球化的进程已经到了必须深入进行政治体制改革的关键时刻，否则便无法使经济得到持续的发展，再上一个台阶。政治体制改革的目标是法治基础上的民主，即厉行法治，维护宪法的至上权威，加强违宪审查，建立限权政府，实行广泛的权力制约和自下而上的多渠道监督机制，在此基础上不断地扩大直接民主选举的范围，实行执政党内的民主，克服党政不分和权力过分集中现象，最终实现广泛的人民民主。

经济改革呼唤政治体制改革

我国的经济体制改革已经持续了２０年，无论在深度和广度上均远远超出了旧计划经济体制的框架，目前已经发展到即将加入世界贸易组织，直接融入经济全球化的进程。无论人们对全球化进程的正负效应的看法如何分歧，中国在事实上已经不可能被排除在此进程之外，回到闭关锁国的过去。

然而，仔细研究中国经济和社会体制的现状，便可发现一些不容忽视的问题和隐患，而从根本上解决这些问题的根本出路不在经济体制本身，而在政治体制的改革。让我们对此略作分析。

第一，目前我国的经济虽然已经相当程度地市场化了，但还远未摆脱大量由政府参与的垄断性或半垄断性的经济活动，这就使得作为社会公共秩序的维护者的政府机构同时也可能成为经济大饼的分割者和利益牵涉者。许多国有大型企业在表面上是独立的经济实体，但由于其管理者仍然属于政府机构，因而仍未摆脱政府垄断性的管理方式。以民用航空为例，尽管各地在近几年里分成了若干个表面上独立的公司进行自由竞争，但在实际上各公司连票价的定价权和开辟线路的权力都没有，仍然由中国民航以高度垄断性的行政行为进行管制。所以才出现严禁机票打折、否则便以停止飞行相处罚等类违背市场规律的垄断性政府行为。在真正市场经济下的民用航空只能由各公司按契约方式加入的航空协会来进行协调，政府管理局主要从事安全方面的检查监督和技术指导或协调，而不是介入各公司，负责细致入微的定价。

还可以举电话、无线电话、邮政、电力等众多以前由政府垄断而今天也试图放开的行业作为例子。其中一部分属于自然垄断，如电力、供水、煤气公司，另一部分属于一两个国有的大股东投资者介入的寡头垄断方式，如无线电话公司，政府本可以采取必要的法律措施将其打碎（如今天美国司法部对软件业巨头微软公司所采取的行动那样），但由于一些政府部门或其代表本身就是大股东，故几乎难以相信有关方面能够采取断然措施制止其寡头垄断方式，我们看到的这些行业的大量高额收费（如手机的双向收费）和超额利润率实际上不利于市场化和良性竞争的形成。

第二，众多准政府机构又是大量资源的消费者，经济学的常识告诉我们，不以竞争而以垄断方式进行的资源配置不可能是高效率的，而只会伴随着资源的巨大浪费。广义的政府机构既是市场规则的制定者、市场秩序的维护者，又是经济活动的投资者和利益收获者，这就很难避免围绕政府机构产生大量的寻租活动，即通过暗中贿赂官员来获取一己之私利，这是滋生腐败的体制根源，也是政府机构精简相当困难的重要原因。而庞大的政府机构人员臃肿与增长相当快的消费方式必然为社会制造巨大的经济负担，造成大量违规收费，民间的负担沉重。这就使得民间投资的游资和动力不足，自然会放缓宏观经济增长的速度。这也使得精简政府机构不只是一般行政改革，而且直接关系到宏观经济发展的动力。

第三，大量经济和金融方面的决策不是靠对市场回报率的理性判断，而是非经济行为。投资决策凭负责首长的“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”进行，心血来潮而不顾客观规律，随意上大项目，盲目建立开发区、建大市场，劳民伤财而收获甚微。各地大量的“首长工程”耗资巨大，但政出多门，缺乏稳定性，加上公共工程的监督不力，腐败现象难禁绝，导致了一批劣质的豆腐渣工程。银行贷款深受政治关系和人际关系的影响，缺乏必要的制约和监督，也产生了一定比例的坏帐。反之，那些没有深层政治关系、但经营管理业绩好的中小企业家贷款无门，难以迅速扩大生产规模。

第四，一些国有和集体企业的生产不景气，表面原因是产品缺乏市场竞争力，因而开工不足，但深层原因则是经营管理不善，领导班子缺乏活力、创造性和朝气。面对大批下岗工人，频繁变换的厂长经理们照样维持高消费，买高级住宅，出入于星级宾馆，过纸醉金迷的日子。一种被泡沫化的所有制在缺乏真正民主监督的条件下表现为这种令人心寒的经济形式，导致国有资产以各种形式的暗中私有化和外流。尽管不是所有的厂长经理都如此，但一定比例问题的存在已经威胁到相当数量的国有资产及其雇员的命运。

这里仅举这几个与经济直接有关的问题，尽管其严重性还没有达到如灭顶之灾，但毕竟向我们敲起了警钟。而且在今日之中国，所有这些经济社会问题的解决都不是经济问题，而是政治问题。有人以为可以继续按照既定的方式仅在经济领域内继续变革，也有人把希望寄托于加入世界贸易组织，让更多外国经济力量介入，以扩大中国经济的竞争性，降低垄断程度，促进优胜劣汰。不错，让外国资本进入像无线电话通讯的领域，以打破目前的少数寡头垄断，的确会产生一些效果。但这种冲击毕竟是外在的，如果不进行深层的政治体制改革，切实转变政府职能，精简机构，减轻民间经济负担，使政府真正退出经济利益分摊者的角色，那么，经济的进一步深入发展仍会成为问题。同样，在微观层面，如果国有企业、金融机构缺乏对其管理层严密高效的监督，包括严格的任免、业绩审查和奖惩制度，克服裙带风或任人唯亲，则国有领域的经济效率同样难以出现较大的全面性的突破。而监督政府部门本身，使之真正清廉、高效、公正、透明，使经济决策理性化、科学化、公开化，杜绝徇私舞弊，更成为当务之急。

这里有一个非常值得我们思索的东亚金融危机的反面例子。此次危机中断了经济数十年持续高速发展的进程，让世人重新反思东亚文化与可持续发展的关系问题。危机的外在原因只是表象，其内在根源则在于东亚社会在现代化过程中未进行深层结构的根本改造。东亚文化不是一个简单的模式，而存在着国度和民族的差别，但其共性的因素包括官本位、宗法或等级观念，缺乏普遍权利意识和公正透明的经济秩序。一元化的思维模式与缺乏制约的权力结构相结合，产生了特殊的东亚政治文化，如政府官僚对经济的主观随意干涉，滋长了严重的政治腐败、泡沫经济和金融无序。政治上的准家族统治、虚假民主和官商结合，裙带关系资本主义在金融危机的契机下充分暴露出其对经济进一步发展的阻碍作用。团体导向曾经促进过东亚的现代化，但其负面因素如今也充分显现出来。当然，不能通过一次金融危机而将东亚文化的优点全部抹杀，而且今天受到危机打击的一些国家和地区正在复苏的过程中，但这些都不能证明东亚社会可以不必进一步改造那些不能适应经济持续发展的政治文化因素而继续取得高速的增长。

厉行法治与限权政府

从以上的分析可以看出，政治体制改革已经成为解决中国各类现实问题、特别是经济问题的症结所在，也是当务之急。毋庸讳言，我国经济的市场化和国际化的程度已经相当高，但政治上的民主化程度却与之很不相称。这种不对称现象已经成为我国经济和社会进一步发展的严重障碍。一些人一再持有所谓侥幸观点，认为可以不经过政治体制的进一步变革而可使经济继续保持一、二十年较高增长的势头。另一种观点可以说是自然长成论，即认为只要经济发展了，政治民主化乃至道德水平的提高都是自然而然的事情。此论忽视了政治、法律和文化等因素对于经济的重要的反作用，甚至在某些特殊的历史时期，不经过政治和法律的深刻变革，经济不仅难以发展，甚至还会倒退。

法治基础上的民主应当是我国政治体制改革的根本目标。在当前的条件下，首要的任务是厉行法治，克服长期人治传统形成的以长官主观意志代替法律统治的恶习。各级行政管理人员和负责首长的基本任务是懂得什么是真正的法治。法治即是法律的统治，任何个人和团体都不能将自己的意志凌驾于作为公共理性代表的法律之上。法治国与人治国直接对立。人治是个人、少数人或集团的专横统治，没有规律、稳定性可言，被统治者不能合理地指望自己的行为只要不违反公开发布、人所共知的法律规则，便不会受到统治者主观随意的惩罚。人治国最高统治者的权力是至高无上的，不受挑战、监督和制约。本来，法治与政体的性质并无必然的联系，封建社会也可能实行某种形式的法制，但历史上人治的确与封建传统常常紧密联系在一起。在封建专制国家，皇帝的圣旨便是至高无上的命令，即使朝令夕改，其臣民也得无条件地服从。在专制传统根深蒂固的国家，人治往往不会随着封建帝制的垮台而销声匿迹。

法治与宪政主义关系密切。宪政主义国家的最高裁判依据是宪法，即所有法律之上的根本大法，任何个人、法人、政党和团体都必须在宪法规定的范围内行事。在所有违法的罪行当中，违宪罪是最高的罪行，任何个人都不能不为此受到严惩，因为违宪不仅是对其他公民权利和利益的侵害，而且是对一国人民所同意和遵奉的根本立国和行为原则的侵犯。尤其是那些出任公职的人，由于他们支配公共财富、拥有镇压之权、承担更多的公共责任，其言行一旦违反了宪法，那就不仅要被剥夺公职，而且要受到社会的严厉制裁。为了防止一些人、尤其是担任重要行政职务的人随意违反宪法，一般都需要设计和实施所谓司法审查制度。这种制度在各国的实施形式不同，通常是由最高法院或宪法委员会等独立的机构来对本国从国家元首到普通公民的行为进行合宪性审查。尤其是对政府公务员、官员和最高行政首长，只要有人或机构提出正当的请求，就应对其行为的合宪性进行独立的司法审查。司法审查机构有权撤销任何一级行政部门发出的命令和决定，撤销各级法院作出的错误判决，在某些国家，甚至可以通过司法解释宣布通过的某项立法为违宪。这样做也是为了从制度上保障法治国纠正违反宪法的立法、行政法规和政府行为，以确保宪法的最高权威。

在我国现阶段，在更大规模的民主化实现之前，有必要先厉行法治和宪政主义。仅就宪法而言，这里需要强调两点。第一点是，我国现行宪法对于公民权利和义务的规定尽管还不够完善，但已经比较明确，与当代国际上通行的表述接近，只是在全社会的实施过程中存在相当的差距，即宪法明文规定的公民权利得不到保障。例如宪法第二章明确规定：“第三十五条：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。第三十六条：中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他还有公民不受专横逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊严不受侵犯等重要条款的规定。[1]又如1993年通过的宪法修正案第九条规定：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”[2]这些符合现代普遍公民权利规定的条款在实际执行中已经有了很大的进步，但由于长期人治传统和旧文化的影响，还没有得到普遍的遵守，甚至还出现国家机关工作人员公然违反这些基本公民权利的现象。不仅在基本公民权，而且在涉及我国现阶段众多就业人员的集体经济组织中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少数人说了算的严重违宪现象，这已经成了相当一些集体经济面临困境的主要原因。尤其是我们暂时还没有司法和诉讼机构专门受理对违反宪法行为的指控，因此，在违宪审查和纠错机制上还存在严重的缺陷，这也是实际违宪行为难以禁止的制度原因。同时还需要进行维护宪法权威的全民教育，以形成共识。

关于现行宪法要指出的第二点是，宪法本身还不够完善，还存在一些表述不清或自相矛盾的表述，特别是在其序言部分，以及关于所有制形式的表述方面。在我国的市场经济十分发达，私营经济成分已占近半壁江山的今天，宪法在明确规定公共财产神圣不可侵犯的同时，没有给私有财产以同等的规定（尽管已经有所突破），这仍然有待改进。此外，有关公民言论和思想信仰自由权的规定与其他条文也存在不一致的地方，这种不一致显然容易为一些人随意干涉公民权利提供依据。现实中的广大居民已经实际上可以在各地流动，自谋生路，不再局限居住于一地，户籍制度也在重要的改革过程中。但现行宪法对于公民的迁居自由权却并无明文规定，这是从1954年宪法中作明确规定的该项公民权的倒退，完全有必要在现阶段重新补上这一公民基本权利。现行宪法对于公民民主权利的规定是模糊的，完全有必要为了适应新的形势而增加条款。