顾肃：论政治民主的制度保障

内容提要:

民主并不是书斋里供人玩味的抽象符号，而具有一些经验可检验的特征。尤其是在２０世纪世界政治发展过程中，人们通常认为民主具有一些起码的经验特征，它是多数议决的根本制度，意见的多样性和利益表达的多元性，公民自觉表达的同意和候选人间的真正竞争等等都是民主不可缺少的要素。在当前中国，最重要的是宪政民主的制度保障，需要克服权力过分集中的现象，进行恰当的权力制衡，并且在执政党内外彻底废除领导职务终身制，发展民主的竞争，加强制度性的民主监督。

今天，政治民主已经是文明社会的一种基本原则和制度。除了像阿富汗刚被打垮的塔利班政权这些极少数的顽固派以外，各类政治人物都不会公开地表示拥护专制而反对民主。我国早在２０多年前的改革开放之初即提出了政治体制改革的任务，认定了社会主义民主的基本奋斗目标。政治体制改革不只是在表面上改变一下行政官吏的录用、任命和退休的方式（那只是行政制度改革），而是政治制度根本性的民主化。对这一点同样不应当有什么怀疑或动摇。然而问题在于：什么样的政治民主？民主决不是空洞的口号，而需要基本制度的保障。本文即从民主的基本制度特征入手，探讨我国政治体制改革的一些根本性的紧迫的制度保障问题。

公民多数议决的根本制度

就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫人民的统治，即一个社会的最终政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体中的多数。在古代希腊的共和国，民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言，民主分为直接民主与间接民主，前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。由此而看一些特定的描述。“自由民主”在西方政治词汇中指的是这样一种政治体制，它赋予个人权利以特别的宪法保护，以防止以多数人的名义进行的侵犯；“社会民主”描述的是这样一种政治制度，它在通常意义上的自由权利之外，还存在着相当程度的集体行动以创造社会和经济平等。

民主并不是书斋里供人玩味的抽象符号，而具有一些经验可检验的特征。尤其是在２０世纪世界政治发展过程中，人们通常认为民主至少具有三大经验特征：一、定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性（而不是表面上）改变政策及其制订者；二、采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；三、保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。先说第一点，统治者是否遵循人民的意志，不在于其口头上的宣示，而在于在制度上是否允许人民通过真正的定期的选举来表达自己的意志。而且，真正的选举必须是有竞争者的选举，是不同观点间的竞争，从而使得选举的结果能够改变政策及其制订者。再说第二点，一个国家如果出于道德或其他的理由而否定了相当数量的公民参与选举的权利，比如不允许少数民族和妇女参与选举，则算不上政治民主制度。第三点则是民主制度区别于简单的多数统治制度之处。因为后者只是在一切政治问题上由多数人的选票、或由得到多数选票支持的官员来决定。但少数人的权利有可能在这种滥用的多数选票中遭受侵犯。因而宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限，以防止苏格拉底之死这样的历史悲剧重演。

人们通常把民主与法治联系在一起，这其实已经看到了民主的制度保障的根本问题。也就是说，没有法治的民主是缺少制度基础的空中楼阁；反过来，法治的真正体制基础是民主，很难设想一个专制的政治体制之上可以建立法治。尽管法治与民主不是一回事，但法治中的立法民主即说明了两者的紧密联系。如果不是由人民或其代表在自由表达意愿的基础上提出并通过立法，法律本身的民意基础便很成问题，最好的结局也不过是开明君主的专制，而更坏的结局则可能是少数寡头或主以法律的名义进行的残暴统治。因此，法治与民主息息相关。当然就基本含义而言，法治说的是一个社会的统治手段和最高权威是一整套法律制度，而民主说的是其政治的最终决定方式在多数而非少数。

西方的功利主义者曾经从功利角度论证了民主制度的重要性，这在制度保障方面仍然有其价值。但也存在一些弱点，主要是诸如个人权利、平等和公正等并不总是依赖于功利和效率的论证，因为这些构成了支持民主的独立论据。因此，把权力交给人民的最重要依据乃在于，政府公权力不应当是少数个人或集团的私产，它在本质上属于人民全体，而不能属于任何个人、家族、宗法体制，因而由人民拥有权力实行自我治理乃是题中应有之义。公民在政治权力面前是平等的，而且从心理上来说，当公民觉得自己的确参与了政治决策的过程时，他才有主人的感觉，对于社区的责任心和心理上的满足程度也最大。即使是著名的功利主义者密尔从结果论及民主时也并不完全诉诸功利的考量，而是强调公民个人参与民主的过程可发展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被统治者总是被动和惰性的。[1] 他强调，民主制度鼓励人们理解问题，发展并表达其观点，通过政治参与来满足其欲求。而在专制制度下，公民是精英统治者的被动接受者。因此密尔坚持认为，那些看重个人发展的人必定重视最能促进这种发展的政府形式，这就是民主。显然，密尔的这一论证已经超出了古典功利主义的基本原则，因为个人的智慧、道德能力、全面发展和积极参与决策与个人或社会的功利并不存在必然的联系，尽管这些能力的发展往往会促进社会功利的增加。因此，这种关于人的理性发展的目标实际上也接近自然权利的理论。

除了功利主义的论证以外，对民主还有其他方面的论证。多元论是其中之一，可以把多元论看作是从事分析的社会科学家对民主的描述性阐述，因为凡民主的制度都主张并支持文化多元论，但多元论也是对民主的一种辩护。其理论根源可追溯到美国开国之初的联邦党人，麦迪逊在《联邦党人文集》第１０篇中接受了霍布斯对人性的基本观点，即人是自私的，总是利用机会来统治其追随者。为了阻止主导的个人或团体控制政治秩序，麦迪逊认为有必要广泛地分配权力。而民主正是可最好地服务于此目的的政府形式。麦迪逊的这一观点之所以被称为多元论，是因为他主张权力的多中心。在他看来，广泛地分配权力，而不只是宪法上的牵制与平衡，可最好地防止暴君政治。多元社会可防止专制主义，而民主则通过允许竞争的权力中心间的讨价还价来促进社会的多元化。可见麦迪逊的多元论与功利主义的权力分配论有异曲同工之妙。而且，这种多元论与对民主政治中团体生活的作用和价值的强调结合在一起。[2]

按照多元论的观点，民主过程是一套基础规则，不同的社会团体可依据这些规则而追求自身的利益。没有这些基础，社会就会堕入人与人像狼一样的逐组相互撕杀。在这些基础规则之内，团体的多元化对社会中任何一个成分的权力实施了制约。而此时的多数派是经常变动的，即不同的少数派团体在追求自身目标、表达自己意志时临时形成的投票的多数。由于这种多数不是恒久的，并不存在一个总是占有多数票的主导团体，因而各个少数团体在民主的制度中均可发出自己的声音，并在决策中占一席之地。正如达尔所说：“宪法规则之所以是重要的，因为它们有助于在政治斗争中决定哪些特定的团体处于优势或劣势。”正是宪法之外的竞争性的权力平衡使我们免受专制主义之害。“因此，政府决定的作出不是围绕基本政策的某些事务团结起来的绝大多数的胜利大进军。而是对各个较小的团体的逐步让步。”[3]

意见的多样性或者目标冲突本身是多元政体的一个必要条件。如果在政治决定之前总是千人一腔，多元民主就根本建立不起来。因为任何社会都不可能在所有政治问题上从一开始就意见高度一致。美国的开国思想家们也注意到了这一问题，指出尽量扩大不同意见的范围，使之得到充分表达，才能作出正确的政治决定。 民主既是一种政治制度，也是一种生活方式和教育方式。胡克指出：“一个民主的社会是政府依靠被统治者自由地表示同意的一种社会。”[4] 这里虽然是一个简单的定义，却需要经验的验证。所谓被统治者自由表达的同意，即意味着不采用直接或间接的强制来影响被统治者表明他们的批准或不批准。一个依靠被统治者自由表示同意的政府，是在事实上遵从这种批准或不批准的表示的政府。当人们以选票表示了不批准之后，政府就必须更迭。当然，从经验上说，世界上没有一个政府是完全达到这一要求的，因而完美的民主制度并不存在。但这并不妨碍人们对民主与专制制度作出原则性的区别。

“自由地表示同意”还需在其他领域推广，包括反对教育方面的垄断，这里的教育包括一切文化传播的媒介，尤其包括报刊在内。“对一种民主制来说，多数原则是很重要的，而大多数人如果不能接近消息的来源，如果只能读到官方的解释，如果在课堂、讲台和无线电广播中只能听到一种的声音--总之，如果一切批判性的反对意见都被打上叛逆的烙印而为异端的审判、为集中营的思想发行和行刑队所根除的话，他们的表示同意就不是自由的。当个人的心灵被有意地束缚于愚昧无知的时候，就同他的双手被绳索捆绑的时候一样，没有行动的自由。”[5] 民主对于人性的自由发展也起着重要的作用，因而发展民主的生活方式同样是民主的制度建设重要内容。

宪政民主的制度设计

前面论述的民主的基本内涵不只是抽象的规范性的理论，而是根据多年民主的制度发展进行的经验总结。以此为基础，后起的政治现代化国家和社会可以借鉴许多东西，尽管不可能全盘接受。一些研究者往往以所谓东方社会的特色而拒绝接受普适的基本标准和制度，因而把民主任意切割得支离破碎，似乎这个世界上有多少种文化，就会有多少种不同的民主制度，而且相互之间不存在共同点。这种颇具浪漫情调的思维方式影响了相当一些人，照此推论，可以不借鉴世界上各国基本类似或日益趋同的民主制度设计而实现真正的民主。

然而，这只是一种一厢情愿的看法。在今天这样信息化的时代，不同国度与文化间的相互影响达到空前的程度，无论是在经济体制还是政治制度方面，拒绝普适制度几乎是不可能的。这同样不是理论的问题，而是现实的经验的问题。任何一种制度标准都不可能离基本的常识太远，否则就只能成为少数人在书斋里玩味而无法说服基本人群的空洞的概念游戏。正因如此，我们在此只讨论经验上可以检验或探讨的制度因素。并且以此思维方式对政治体制作相应的检验。比如，一些人仍然把文化大革命时期中国的政治制度看作是一种特殊形式的民主制度，其理由是普通群众组成的造反组织加入了政权（革命委员会），并且存在批评的自由（如大字报），工人也参与了工厂的管理。但这些只是似是而非的现象，并不存在实质的民主。在文化大革命期间，尽管民众可以组成自己的组织，但却从来不存在任何实质性的民主选举，既无一人一票的公开严格竞选制度，各级政权也毫无制度保障来维护选举的程序，诸如如何产生候选人，哪些人参选才是合法的选举，多少票当选才有效，当选人任期有无限制，等等，均毫无程序和制度上的规定。实际存在的情形类似“有枪就是草头王”，一种封建时代的帮会和黑社会性质的控制方式，群众自发产生的组织谁的声势大、谁拥有更多的广播和威吓手段，并且得到当时红极一时的中央文革等权威机构的支持，谁就可以独霸一方。民众根本不存在实质性的有效的选择。而所谓的批评自由也与此类似，谁都引用毛泽东的“最高指示”证明自己是唯一正确的一方，以此来压倒对方。一点小小的口误足以将人打成“现反”，甚至处以死刑。张志新只是因为对文革的基本政策提出根本性的质疑，便被无情地在肉体上消灭掉，甚至连其同情者都受到牵连。这哪有言论和批评自由可言？只是徒具外表而已。民众及其真正的代表并无权提出自己的政治主张并且通过公平竞选而得到多数拥护，因而根本无法和平地改变基本政策取向，因而也就不存在真正的民主。所存在的只是最高权威不容置疑的个人统治下混乱争斗、以强凌弱的争权夺利。因此，无论如何也不能把文化大革命看作是一种民主政治形式。

鉴于文化大革命的惨痛教训，邓小平在政治复出以后，在提出经济改革开放政策的同时，也认真思考了政治体制改革的问题。长期战争环境下形成的务实作风使他不是抽象地提出民主概念和原则，而是十分强调组织制度和工作制度的重要性：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。