顾肃：关于民主的若干理论与实践问题

内容提要：在我国当前的条件下，政治民主应先于经济民主和文化民主。间接民主与直接民主不是截然对立的，而是民主的不同形式。我国的政治改革需要在发展间接民主的基础上谨慎地发展直接民主，逐步扩大直接民选的范围，建立限权政府，并且由领导集团引导全体公民坚定地培育和实践民主制度，克服党政不分和权力过分集中的现象，并在具体措施上一步步地学会民主的具体运作。

关键词：政治民主 间接民主 限权政府 制度设计

随着改革开放的深入、经济的日趋国际化，中国社会的面貌正在发生深刻的变化。这些变化必然要求转变政府职能，从过去无所不包的万能政府转变成公共事务高效、廉洁的协调管理者和社会公正与秩序的维护者，这就需要进行政治民主化的体制改革。尽管这种改革已经提过多次，理论界对一般民主理论也进行过相当的讨论，但这些讨论并未深入，而且长期停留在原则阐述上，却较少对具体制度与可操作层面进行深入细致的研究。任何一种民主制度都不可能仅停留在一般抽象理论的层面便可变成现实，今天政治学需要以具体问题研究入手，一步步地推进中国的民主建设。

政治民主先于经济和文化民主

民主的形式问题曾经是政治学界争论的热点之一。一些新左派学者鼓吹直接民主，但缺乏具体的制度设计和可行性研究。他们认为，要清除市场经济的弊端，解决社会不公问题，就要发展民主，特别是直接民主。针对人们对于法国大革命和中国文化大革命的负面效应的反思，他们认为革命本身没有错，今天应该挖掘其中的“制度创新”，并认为发展基层的直接民主更合乎中国的国情，并且必将推动中国的政治民主化的进程。此外，新左派还论述了民主不只是政治民主，还包括经济民主和文化民主。崔之元在《二十一世纪》和《读书》等杂志上多次发表文章，系统阐述了所谓经济民主的思想，他称经济民主包括两层含义：在宏观上是将现代民主国家的理论原则（即人民主权）贯彻到经济领域，使各项经济制度安排依据大多数人民的利益而建立和调整；在微观上指的是促进企业内部贯彻后福特主义的民主管理，依靠劳动者的创造性来达到经济效率的提高。至于文化民主，张颐武是其主要倡导者之一，但对其内涵阐述得空洞无物。其文化民主意在抵制西方的文化霸权，倡导文化多元发展，他与不少后现代派一起抨击现代性，把启蒙主义当作过时的原则，指出中国的文化精英如像８０年代那样继续追求“具有普遍意义”的“现代性话语”，坚持对民众进行“启蒙”和“引导”，那就恰恰显示了“与西方的文化霸权之间的不可分割的同构与共生关系”，具有异常强烈的‘臣属’的特征”，“表现出最为充分的‘后殖民性’。”[1]

中国的自由民主主义者对新左派的上述民主观进行了分析评论。他们认为新左派所主张的是一种可望而不可及的高调的民主，与其基调上的乌托邦性质基本一致。事实上，卢梭式的人民主权的高调从来就没有实现，反倒是那些打着人民主权的旗号出现的政权经常走到了多数人暴政的极端，或者如纳粹德国，其执政者都以人民主权和广泛的民主为口号，但形新专制之实。问题在于民主的制度保障，民主不能排斥公民的基本自由权，民主需要宪政主义的制度约束，需要实行分权、权力制衡和法治。而新左派对所有这些被文明世界的政治实践反复证明是行之有效的制度保障基本不提，只是把眼睛盯在高调的直接民主或全民民主上，因而并未走出民粹主义的“大民主”的怪圈。

至于所谓的经济民主和文化民主，新左派无论是在宏观还是微观上的论证都带有明显的乌托邦性质。要求把人民主权的理论贯彻到经济领域不仅在目前中国的条件下不可行，就是在最发达的西方国家也是一种可望而不可及的理想。因为西方的经济民主能达到的仍然是进入市场的自由（即财产权的平等保护）和股份的社会化，而不可能让所有人都在经济活动中有同等的发言权或决定权（这种经济大民主即使在所谓的纯粹计划经济时代也只是个幻想，包括鞍钢宪法所做的表面文章）。也不能把经济民主简单地理解为微观层面的工人参与管理，而是需要综合的改革，包括所有权的非官僚化（即民营化和社会化），培养优秀的企业家，给企业以充分的自主权进入市场竞争，摆脱各种官僚的行政干预。而工人参加管理是企业管理本身的一个环节，但不应对其重要性强调太高。政治民主与经济民主的最大差别在于前者可以扩大到一人一票的平等投票权（但这也已经是其能够发挥的极致，却不能达到人人完全平等的决策参与权），而后者却连这种平等投票权都难以办到，至多是按照股份的多寡来投票。因为经济领域中的完全平权有可能导致平均主义，导致扼杀能人和妨碍自由竞争的恶果，最终牺牲社会的总体效率。当然，经济民主能够做到的是通过公共政策和财政手段进行收入再分配，使得竞争中的弱者和不幸者有所补偿，但他们也不可能拥有与强者同样的财富和决策权。而官员腐败和社会不公的解决主要不是靠经济领域本身的大民主，而是政治民主化的问题，即对政府官员和所有公共部门的民主监督，由充分反映民意和利益的代议机构制约政府行为。

文化民主是比所谓的经济大民主还要空洞虚幻的东西，其提倡者大多是些打着后现代旗号的浪漫主义的文艺批评家或激进的文学研究者。他们以反对文化霸权为由而提倡文化民主，但经常出现概念上的混乱。究竟什么是文化民主？如果是指像政治上平等投票权那样让每个人平等参与文化创造，那可能吗？抑或如极左路线时期的群众文艺，让阳春白雪都变成下里巴人便有了文化民主？如果退而求其次，这是指平等的文化资本占有和欣赏消费权，那也是比经济民主还要空泛而无法衡量的东西，谁能说清楚文化欣赏上的平等权的衡量标准？在大文化观上可以做到的民主主要是教育的民主，即受教育的平等权利（有教无类），以及教育方式必须鼓励师生平等交流和启发式教育，并且以培养具有民主意识的有独立性和创新意识的公民为目标。一般文化意义上的民主大多限于这些可衡量的内容，超出这些之外的大民主便是更大的乌托邦。至于不同文化均有自身存在的价值，不能以大欺小，以强凌弱，这是类似于国家关系和民族关系的政治问题，也就是世界范围内的亚文化之间的平等问题，这是一个宪法和国际法的基本原则问题，而不是文化民主所能概括的。

因此，今天中国重要的不是超前地实行乌托邦式的经济和文化民主，而是政治民主，即建立限权政府，逐步实现各级政府官员的公开竞选和最终公民直选，实行由宪法所保障的各种方式的政治、舆论、司法监督和表达自由，发展公民权利和自主意识，扫除专制残余。

直接民主与间接民主

政治民主本身引起相当争论的就是所谓直接民主与间接民主的关系。鉴于极左时代的经验，个别学者如刘军宁认为，直接民主不可行，不仅是由于其运作规模难题，更是因为其本身所隐含的倾向。直接民主论者要索取的不仅是更多的政治权力，而且是一种不受制约的、无限扩张的权力，一种全然不同的政治制度，一种与个人的自由根本对立的制度。中国的文化大革命、革委会、公判会、大民主等政治怪物固然算不上直接民主，但无疑是追求直接民主的产物。其实质属于极权民主。直接民主成本高、风险高，易导致对抗和情绪化；直接民主无程序、一刀切， 不自由，生暴政；直接民主还是假民主。而自由民主则不一样，它是一种间接民主，其目的是保障公民的自由权利，它的优势在于混合民主的政体，而直接民主则是纯粹民主的政体。间接民主在很大程度上对权力的限制和监督的制度，是仅仅服务于公民个人追求生命自由和幸福等目标的手段，而直接民主论者则把民主看作是一个不证自明的终极目标。间接民主是一种多层次的、多次过滤的决策过程，它因而获得了防范力和制约力；相比之下，直接民主是一种最简陋、最粗糙的政治结构，它没有功能分化，没有过滤器和安全阀，与高度分工的现代社会格格不入。因此，这两种民主的差别是本质的差别，是极权民主与自由民主的差别。在间接民主已经确立的地方，增加一些直接民主的成分也许无碍大体；但在没有间接民主的地方，或间接民主尚未确立的地方，先立直接民主，则是本末倒置[2] 。朱学勤也有过类似的议论，因而经常要求人们对法国大革命所代表的激进主义思潮保持警惕。

这种观点在阐述上有一定的简单化之嫌，往往被人们解释为自由主义的保守因素。而新左派对此的猛烈抨击同样没有什么新意，主要是把自由派推向精英主义的保守的极端。汪晖认为，自由派由于对毛泽东时代的群众运动的恐惧，许多人对于政治民主的理解主要集中于“形式民主”、特别是法制建设方面，从而把“民主”这一广泛的社会问题局限于上层社会改革方案的设置和专家对于法律的修订和建议方面。他批评自由派学者无视现代宪政民主中包含的直接民主与间接民主的内涵，完全排斥直接民主在民主实践中的意义，甚至把民众的普遍参与看成是专制主义的温床。这不仅忽略了广泛的政治参与乃是民主的必要内容，而且完全无视这种政治参与与立法过程的积极的互动关系正是现代民主变革的基本特征，因而是与民主的精神背道而驰的。[3] 此论所指责的自由派自然是汪晖极端化的自由派，而不是自由派的本意。自由民主主义者强调的是在当前的条件下要求直接民主包含着大民主的现实危险，即多数人的暴政。对群众的情绪化和愚昧专制思想传统必须有所警惕，因而可行的方案是实行间接民主。也许自由派对此问题上还没有充分地表达清楚自己的观点，因而被新左派所发挥。但他们从来就没有通过强调间接民主而否定民主的精神实质，即最终由民众的多数来进行政治选择，从而鼓励民众参与。

应当说，刘军宁关于间接民主的论述的确有些片面之处，至少会给人造成直接民主与间接民主对立的印象。比如他说直接民主与间接民主不是一个事物的两个分支，其理由是：“直接民主是人民不间断地参与行使权利，而间接民主在很大程度上则是先赋予人民一定的权力，并对这种权力加以限制和监督。”直接民主也不是间接民主的最高阶段。而且直接民主与间接民主常常被当作近义词，事实上，它们之间更像是反义词。因为“直接民主论要索取的不仅是更多的政治权力，而且是一种不受制约的、无限扩张的权力，一种全然不同的政治制度，一种与个人的自由根本对立的制度。而间接民主是一种自由民主，其目的是保障其公民的自由。间接民主与直接民主不同，是一种混合政体。现代代议民主是宪政、共和与民主的混合，从而有效地结合了不同政体的优势，并借助其他政体的优势来克服纯粹民主的弊端。”[2] 这些论述容易让人造成这样的印象，即中国当代的自由主义者是坚决反对直接民主而主张间接民主的，而且这两种民主之间有着天壤之别。

其实问题在于民主的实质，即最终不是靠少数人而是社会的相对多数来决定重大的政治问题，政府的同意必须建立在被统治者自觉自愿表达的基础之上。有所选择、竞争和比较，才能有真正的民主。间接民主与直接民主的差别主要是形式上的，多数人暴政的原因仍然在于不存在真正的公民自由选择，表面上的民主实际上是被操纵、愚弄的多数决定。直接民主与间接民主是民主的不同形式，没有必要在两者之间划上一条不可逾越的鸿沟。无论古代希腊的直接民主制有怎样的缺点，但它毕竟是多数公民参与政治的一种方式，是多数人决定自身命运的一种制度。尽管今天的社会生活发生了重大变化，人们不再是全职的政治人，而有着自身的活动领域，但在重大问题（如国家政体和统一、对宪法的重大修改等问题）上的全民公决仍然是一种不可避免的选择，间接民主在此类问题上并不总是合理合法的。美国二百多年来选举总统从原先的间接选举向实际上的直接选举演变也是一个明显的例子，说明公民参与程度的提高仍然是一种趋势。公民文化教育程度越高，就越需要在重大政治问题上直接发表自己的意见。民主是多数人开放性的决策，而专制则是一人或少数人的封闭决策。直接民主有可能但并不必然导致多数人的暴政，今天自由民主国家政治的发展实际上是直接民主与间接民主的混合。因此，简单地认为直接民主不可取而间接民主才是值得提倡的，这在理论和实践上都不具有很大的说服力。今天中国面对的是如何走向实质民主的问题，也许在目前的条件下还不可能实现更多的直接民主，但在发展间接民主的同时逐步扩大直接民主的成分则是一个必然的发展方向。

培育并实践民主制度

在法治的基础上坚定不移地发展我国的民主制度，推进民主化进程，应当是我国政治体制改革明确的奋斗目标。今天谁都不会、也不敢公开反对在中国发展民主制度，五四运动的这一理论上的伟大成果甚至使最顽固的保守派都无法公开鼓吹专制。