韩毓海 谢韫：复杂性治理的中国古代经验与教训

【核心提示】习近平总书记提出的治理体系与治理能力现代化概念自问世以来，产生广泛深远的影响，可以说是当代中国改革的指针与终极目标。考虑到作为中国历史积累与当代发展环境，复杂性特色恐怕是最基本特征。其实，治理体系与治理能力并非是现代社会的专利。在人类社会的不同发展阶段中，在中西各国政权巩固建设实践中，治理体系与能力都是核心关键词。特别是唐朝中后期的“永贞革新”、北宋神宗时期的王安石变法、南宋叶适对时政的思考与针砭建议等，都鲜明地烙上了中央政府提高治理体系现代化与完善提高治理能力的底色。虽然成败不同，但都是后人值得总结反思的宝贵实践。

中国是超大型后发国家，复杂性特征可以说是贯穿改革开放以来的一个大的宏观背景。虽说现在在国际格局和世界经济体系中排名靠前，但也不能否认，我们的治理体系和治理能力还需要大幅度提升，以应对日趋复杂的现实环境。十八届三中全会以来，社会各届掀起一场声势浩大的理解领会治理体系与治理能力的学习活动。比较全面地阐释治理思想的是2014年2月17日习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨会上的讲话。讲话收在《习近平谈治国理政》当中，题目为“不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。

总书记是从宽阔的历史视野来看治理问题的。他说我们的治理经验有三个部分，第一个部分就是西方社会的治理经验；第二个部分是我们中国几千年来的治理经验；第三个部分是社会主义的治理经验。我们应该从这三种治理经验和教训当中，从宽阔的历史视野来理解治理问题。总书记特别谈到治理体系和治理能力之间的关系问题。他说“有一个完善的治理体系，并不意味着就有很强大的治理能力”。反过来说，有强大的治理能力，也未必有完善的治理体系。我们中国几千年来并不是没有一个治理体系。当然，我们对这个治理体系缺乏系统的总结，以至于在日本发生明治维新的时候，日本人倒是比较全面系统地总结了汲取了中国的治理体系。甚至有日本学者坦言，日本的明治维新并不是日本单纯的学习西方的结果，主要是系统的整理和研究中国治理体系的治理经验的结果。

我们在1840年以前，并不是没有治理体系，而是缺乏对这个治理体系的总结。同时，在晚清的条件下，这个治理体系没有转化为治理能力。反过来说，中国共产党领导中国人民，在90多年的奋斗当中表现出了强大的治理能力，驾驭战争的能力、驾驭经济的能力。但是，我们现在是否形成了有效的治理体系呢？

习总书记在北大跟师生座谈时候出一个问题，他说“长期领先于世界的中国，为什么会在鸦片战争以后陷入了积贫积弱？”原因是什么？他当时说“看来，我们的治理体系不仅仅是在清朝的中后期出现了问题，恐怕在明代，1500年左右就发生了大的问题。鸦片战争只是压倒骆驼的最后一根稻草”。接着他就问林毅夫教授，“毅夫老师，你觉得是这样吗？”林老师就说，“我当然觉得是这样”。总书记接着问：“你认为这里的原因是什么？”其实，对于这个问题，总书记心里是有答案的。在不久之后给院士的讲话中，他从某种角度回答了这个问题。

同时，总书记所谈的治理固然是政治、经济、财政、司法，但绝不仅仅是这几方面。因为他理解的治理还包括了“治心”的问题。他在今年两会期间，在贵州代表团讨论的时候，讲到王阳明。这不是他第一次讲王阳明。他在贵州视察的时候，就跟贵州大学的师生讲王阳明，讲“治世容易治心难”。总书记经常说，功成不必在我，我们在两个一百年的奋斗目标当中，前赴后继地前进，一切的行动和作为都不是为了个人逞能，都不是为了邀名，不是为了扮演改革家，而是为了从中华民族两个一百年的长远利益来打算此时此刻的行动。我们每一个选择都是艰难的痛苦的选择。只有从这两个一百年和宽阔的历史视野的角度考虑问题，才能做到我心光明，才能放下这些改革与反改革、成功与失败，才能够勇敢地前进。

改革内在逻辑：既不能虚言耸动领导，也不能一味迎合民众

我们党在历史上，特别是改革开放后的所有决策，都不是依据十全十美的“先王之道”。相反，可以说是艰难而痛苦的选择。我们的每一次决议、每一次抉择都不能说是十全十美的。因此，一个真正的负责任的领导，在给决策者进言的时候，起码要把两面都说到，不要把事情说得天花乱坠，打保票。因为最后的结果往往出乎意料之外。

清初大儒王夫之《读通鉴论》曾系统地评论这类现象，他以王安石为例。他说王安石这个人是一个妄人，此人最大的缺点是不实事求是。宋神宗问他“您看我什么时候才能够效法和模仿唐太宗呢？”王安石回答说“皇上，您怎么能这么想呢？您比唐太宗强太多了，您应该效仿尧舜禹汤”，这个话就是典型的忽悠领导。他为了推行他的主张，为了推行他的学说，不惜说假话。当时虽然宋朝立国已经一百多年了，可是神宗还是个20多岁的年轻人，极想有为，而对这样一个没有多少政治经验的年轻人，是不能采用忽悠的办法的。

不能忽悠领导的同时，更不能忽悠群众。因此王船山说，一个真正的政治家，不能从于流俗之毁誉，他批评了汉宣帝时的名臣赵广汉，也批评了宋代名臣包拯。用今天的话来说，就是批评他们邀名，搞民粹主义。像包拯和赵广汉这样的人太短视，往往为了满足老百姓一时的冲动，而主动迎合群众，没有从大局和长远角度来考虑问题。此所谓“流俗趋小喜而昧大体”。“不欲求快于一时之心也。心苟快，而天地和平之气不足以存，俗吏恶知此哉？”一个好的领导人、一个好的大臣，应该像谢安拒桓温、抗苻坚那样，做了救民于水火的大事，而“民不知感”。能够像郭子仪困厄期间一样，在遭受诽谤的时候，“而众不为伸”，这才能算是有独立的政治人格。

唐代“永贞革新”中的治理思维

中国政治从唐代和宋代发生了变化，日本学者将之称为“唐宋之变”。京都史学派接受了马克思主义的观点，中国为什么自宋以来基本结束了地方的封建割据，从此是统一的？这是因为统一是需要物质条件的。马克思在《政治经济学批判》当中讲到，中国跟欧洲相比是气候不同的国家，相对欧洲来说，中国比较干燥。因此，中国土地的耕种比较依赖大规模的公共水利设施的建设。如果离开了公共水利设施的建设，个人的耕种是不太可能的。因此在中国先天的不具备土地私有化的条件。大规模进行水利基础设施建设，这就成了中国历代王朝最基础的工作。在这个过程中，终于产生了一个很重要的工程，就是大运河。正是这样一个公共的工程，把中国的南方和北方沟通起来。中国长期大一统的原因，就是这样的物质条件。我们所谓的“公”，是指公共工程、公共财政，这是历史转变的物质条件，我们所谓的唯物主义的解释，就是这样的。

日本的京都史学派也认为，唐宋之间发生很重要的变化就是交通。中国的首都，逐渐从西安移向了运河沿岸的城市：开封、杭州、北京。由面向欧亚大陆核心的长安，经过运河的勾连，开始面向东南沿海，这是唐宋之变的重要因素之一。

两千年来有两次最后的分裂，一次分裂就是发生在“永贞革新”之前的安史之乱。安史之乱大概是前一千年的最后一次巨大分裂。还有一次就是清王朝崩溃以后中国所陷入的那个军阀混战的局面。

“永贞革新”就发生在这个时期，秦朝虽然用强力把一个国家捏起来，但它靠的还是武力，秦朝以及后来的几个王朝，还没有找到使国家凝聚起来的办法。那个办法是到安史之乱以后方才走向成熟的。这个办法的核心是统一的中央财政和税收。这个问题是在安史之乱当中表现出来的。唐朝最大的问题，就是随着疆域的扩大，各地的藩镇和刺史开始或明或暗的对抗中央，而藩镇和刺史最大的特点是有税收权。

安史之乱结束后，唐德宗时代的宰相杨炎提出两税法的改革。这个时候第一次有了中央的财政预算，就是要计算皇帝和国家会花多少钱。以前是需要钱就花，财政是个无底洞和一本糊涂账。到此时才有了定额，有了预算。有了预算以后，就可以把预算摊派到各个州郡去，州郡长官的主要任务就是管理财务和税收，地方官员的主要职责就是这个财政包干。

建立中央财政预算制度目的就是为了遏制藩镇的横征暴敛。两税法免除了徭役。这就是完成了从徭役制的国家向赋税制国家的转变。我们知道秦朝崩溃的原因就是徭役。陈胜、吴广是服徭役路上纠集同伙起义。同时，这个转变就使中央领导下的文官政治有了抓手。文官的主要工作，也就是后来宋朝所说的三司的工作，就是国家的税收、盐铁和财政，就是把地方上的钱财物转移集中到中央。

永贞革新派中的重要成员柳宗元的传世名作《封建论》中就认为，中国政治的核心问题是统一，只有中央集权制度才能维度和巩固统一。他认为秦朝之所以崩溃的原因是“在治不在政”。政治体制是好的，是统一的制度，治理方式是错的。原因是因为秦始皇太勤政，对下属的要求太严格。层层加码，难以为继。一旦出现祸乱，同姓诸侯不可能加以救援。所以秦末的农民起义迅速让秦朝分崩离析。而汉朝乱的都是封国，州郡没有一个能造反和敢造反的。因为州郡的委任状和财政供给是国家提供，只有封国的人才有财政和军事的裁度权，所以，汉朝的地方根本无条件和实力对抗中央，从而保证了中央集权制度的稳定与统一。

唐朝的问题，不在州郡，而在藩镇，不在州官，而在藩镇有兵。在于国家不能节制藩镇手里的乱兵，也不能节制乱民。因此，柳宗元说维护统一的办法，就是要把兵权、财权收归中央，这个是中国政治的第一命题。他说封建是是贵族们为了私其子孙，就要把兵权财权土地传给子孙后代，封建制就是土地私有制，因为土地是最大的资本。

还有一个重要因素日本学者没有看到，恰恰是柳宗元揭示出来的。这就是除了物质条件外，还需要制度条件和制度保障。宋代以后，中国的几个王朝长期维持了统一，很大程度上是因为文官政治真正的确立。从贵族政治，到文官政治，这是真正的政治体制改革。因为文官知道做什么。他们很重要的工作不是过去的三省，即中书、门下、尚书的文化、礼仪治国的制度。我们说中书、门下、尚书，这与其说就是民主制度，还不如说它实质上是贵族制度。而经历了永贞革新之后，这个贵族与皇帝分权的三省制度，就变成了技术文官执政的所谓三司制度。国家治理很重要的工作就是国家的财政、预算和经济、司法这些内容，而不是过去贵族擅长的礼仪、词赋和经史。这是很重要的转变。正是因为这些工作转移使中央财政制度能够确立。

王安石变法中的治理困境

列宁把王安石称作十一世纪伟大的改革家。王安石在发动改革之前，他担任的职务，恰好是三司度支判官，就是财政官。他在担任三司度支判官的时候就写下了中国历史上重要的政治治理文献《上仁宗皇帝言事书》，写在宋神宗的爷爷宋仁宗的时候。他在当中提出的思想，也就是后来经常被大家传诵的名句，“夫合天下之众者财，理天下之财者法，守天下之法者吏也。吏不良则有法而莫守，法不善则有财而莫理。有财而莫理，阡陌闾巷之贱人皆能私取予势，擅万物之利，以与人主争黔首，而放其无穷之欲，非必贵强杰大而后能如是，天子犹为不失其民者，盖特号而已耳”，很显然，他把财政、税收、国家的预算看得很重，没有钱是办不了事的。大家都讲三代之治，但三代之治的时候，大家都很穷，而现在不同了，没钱办不了事，抓不住财权，是要丢江山的。

因此，在《上仁宗皇帝言事书》中，王安石开头就说到，宋代最大的问题是什么呢，皇帝是一个好皇帝，你简直可以比尧舜，