张康之：论行政发展的历史脉络

内容提要：行政是人类的一项社会治理活动，有悠久的历史。在整个农业社会，人类的行政管理属于统治行政的范畴，政府的职能主要体现在社会秩序的获得上。近代以来，管理行政逐渐成长起来。在政治学的视角上，近代以来的政府被设定为有限政府；在管理学的视角上，政府的行政则属于管理行政。管理行政的政府职能必须根据社会发展的要求不断变革。大致从20世纪80年代开始，与后工业化进程相适应的合作治理出现，政府职能也表现为引导型职能。

关键词：行政发展 统治行政 管理行政 行政改革 合作治理

“进化”与“发展”是两个词义相近的词语，当我们使用“进化”这个词的时候，往往是指自然演进的过程；当我们使用“发展”这个词的时候，往往是指人类社会以及它的某一个方面的演进过程。行政的发展是人类社会发展史中的一个重要组成部分，在很大程度上可以说，人类文明史的这一整个时期的社会发展都是在行政发展的推动下展开的。其实，打开任何一本历史书籍，我们都可以看到两个方面的叙述：一方面是社会自身的发展，另一方面，则是行政的发展。而且更多的文字被用来描述行政与社会之间的关系，即行政是怎样推动社会的发展，以及社会的发展对行政提出了什么样的要求。

一、统治行政与管理行政

人类的行政有悠久的历史，当人类有了社会治理活动的时候，就出现了行政。实际上，行政是根源于人类社会生活的秩序要求，虽然人类进入农业社会以后，过着一种地域性的社会生活，无论地域界限所划定的范围多小，都属于社会生活的范畴。只要是社会生活秩序的要求就会被提出来，因而也就会有管理的问题，就会有作为社会治理的行政这一管理形式。行政是与社会的发展同步的，在整个农业社会，社会发展的节奏较为缓慢，行政也表现了同样的特征，在工业社会中，社会发展的节奏不断地加快，行政的发展也进入了一个快节奏的时期，而且自觉的行政改革运动也越来越多。就行政发展的总的历程来看，经历了从统治行政到管理行政的发展过程，整个农业社会的行政属于统治行政的范畴。近代以来，管理行政作为一种行政模式逐渐地成长了起来，到了20世纪，管理行政基本上已经发展到了自己的典型形态，并以公共行政的形式出现。在20世纪后期中国的行政改革过程中，还进一步地提出了建立服务行政的要求，虽然它尚未完全展现出自己的全部特征，但是，作为行政发展的方向却是明确的，它将是一种超越管理行政的全新的行政模式。当我们提出服务行政建设的理论追求时，实际上已经意味着行政发展史开始进入一个全新的历史阶段。

统治行政与管理行政是行政发展史上的两种历史形态，它们分别对应于农业社会和工业社会两个历史阶段，它们之间的区别既反映了这两个历史阶段的特征，也反映了这两个历史阶段对社会治理要求上的差异。

统治行政以统治意志为中心，一切行政行为及其制度安排都是从属于贯彻统治意志的要求的。因而，统治行政是一种强制性的行政，统治者总是把强制性的压迫施加于被统治者。至于被统治者的愿望和利益要求，是不可能直接反映在行政行为中的，即使行政行为有时可以使被统治者的愿望和利益要求得以实现，也是从属于维护统治的目的的。管理行政与统治行政的根本区别就在于它以制度为中心，强调制度的科学化和行政体系结构的合理性，认为健全的法律制度是行政行为公正、高效的前提。所以，管理行政要求在权力的设置和行使上都应有明确的边界或有效的色若钳制，以防止集权和专制。也就是说，管理行政是一种科学行政，它侧重于向外追求，在行政组织上强调行政组织的物理建构，如规模、形式、地域、结构等。

统治行政的最大贡献是确立了秩序意识，而且统治行政的全部目的都旨在维护秩序。管理行政理所当然地承袭了统治行政的秩序意识，但管理行政不满足于仅仅担当维持秩序的角色，它要求在确保秩序的前提下去对社会生活的公共部分进行管理，以求使之优化。也就是说，管理行政也与统治行政一样，都有一套权威的控制机制，所不同的是统治行政给予这种控制机制更多的灵活性，而管理行政则追求控制机制的确定性、稳定性，不因人而异。统治行政着眼于目标，不甚计较手段如何，认为目标的善及其实现是一个终极标准。管理行政虽然在理论上非常重视目标，而在实践中往往由于重视实现目标的手段而冲淡了目标的重要性。因为，管理行政非常注重行政的科学性，要求制度结构合理，行为统一规范，因而管理行政越是发展，越是现代化，就越形式化和僵化。

统治行政以传统的价值观念为前提，中国的农业社会是统治行政发展得较为典型的形态，因而它的代表性特征也就反映在：对官吏的要求是通过修齐治平而获得忠君事主的素质。所以，统治行政对人的德性提出较高要求，这一点中西方都是一样的。虽然在西方国家的历史上不像中国古代那样形成了典型化的统治型社会治理方式，但是思想家们对这种社会治理方式下的统治者的思考还是很多的。在阿奎那那里，我们就看到这样的论述：“就像一个人总是受到他的理性灵魂的支配一样，一个社会也总是会受到某个人的智慧的统治。而这就是君主的职责。因此，一位君主应该认识到：他对他的国家所承担的职责，实际上就类似于灵魂对于肉体、上帝对于宇宙所承担的那种职责。如果他对这一点能有充分的认识，他就会一方面感到自己是被指派以上帝的名义对他的国家实施仁政，从而激发他的为政以德的热诚，另一方面又会在品行上日益敦厚，把受其统治的人们看作是他自己身体的各个部分。”[1]（135页）“关于一个城市或是一个国家的统治权力的正当安排，首先应该注意的是，每一个人都应该以某种方式参与到管理之中，因为这种政体的形式可以保障人们之间的和平安宁，把社会交付给所有的人，并且由所有的人来保卫社会。”[1]（134页）

管理行政重视人的能力，即适应行政体系结构的岗位要求的能力，健全的制度安排是用以防止背离公共利益行为发生的。所以，管理行政是一种倾向于造就管理精英的行政。管理行政中的管理精英在现实中受到以下几个方面的制约：第一，管理精英，不管是某个人还是某个集团，不可能垄断一个社会的所有资源。在一个经济现代化、社会多样化的国度中，这种垄断更是不可能的。所以，人们总是有机会获取一定的资源。这就是管理的不周延性，而不周延的管理就是有漏洞的管理，也就是管理的缺陷所在。第二，管理精英由于存在个人利益、个人追求和个人旨趣方面的原因，相互之间存在竞争以及由竞争引起的矛盾，行政体系的结构将管理精英纠合在一起，而行政体制中的竞争机制又把他们放在对立的位置上，所以，客观上的貌合神离是不可避免的。当然，管理精英在维持他们对社会的管理方面有某种共同利益，但是社会发展也会引起管理精英的高度分化，管理精英的内部竞争往往会帮助某一外部社会力量赢得胜利，但对管理而言，却由于出现“内耗”而造成成本的增加。因为内耗的出现必然要求建立限制内耗的机制和增设相应的机构，如此发展下去也就造成了行政扩张。

实际上，管理行政的出现是以国家的行政职能迅速膨胀为标志的，在一定程度上，管理行政也必然会在无意识中走向“行政国家”的结局。特别是由于市场的失灵，社会中出现了要求政府干预的需求时，“行政国家”就获得了发展的动力。其实，我们也可以提出这样一个假设，那就是行政学家们在“行政国家”出现之前就已经预见到了的它的必然出现，也提出了“行政国家”的出现将会导致“政府失灵”的问题，但是，却无益于抑制管理行政的效率导向。从历史发展的实际进程看，由于凯恩斯主义的运用，才在20世纪中期造就了“行政国家”，而在这之前，马克斯・韦伯的官僚制理论，把人们的视线引入到对行政组织结构和功能的技术合理性的关注，就已经把政府塑造成一个效率导向的政府了。

就性质而言，统治行政是为民做主的行政，官吏向上对最高统治者负责，向下则为民做主。管理行政则是平等的行政，管理者是一种职业，是职业的公务人员，他与被管理者的关系只是分工的不同。所以，管理行政需要依赖于宪法的终极权威，在这一权威之外，它是找不到更好的可供选择的因素的。这样一来，“既然宪法是社会结构的基础，并且是用来调整和控制其他制度的最高层次的规范体系，那么每个人便都有同样的途径进入宪法所建立的政治程序中。当参与原则被满足时，所有人就都具有平等公民的相同地位”[2]。而当“新公共行政运动”的代表人物，如弗雷德里克森、登哈特等人在20世纪90年代重现学术界的时候大谈宪法精神，也就是自然而然的事情了。这说明，即使在他们意识到道德之于公共行政以及广泛的社会治理的重要性的时候，也要为这种道德找到一个坚实的支点。但是，他们跳不出公共领域与私人分离的现实，不敢超出公共领域去发现这个支点，因而，就只能求助于宪法。

总的说来，统治行政中的伦理是把整体作为目标而把个人作为出发点的。或者说，它在个人关系方面的道德建构是服务于社会整体秩序的目标的。比如，在“忠”的问题上，无疑是具体的个体性的臣对具体的作为个体的君的忠，但是，这种忠所指向的目标则是统治秩序，即“天下”的稳定。所以，当麦金太尔从古希腊开始梳理伦理思想史时，提出德性论的主张，是有历史根据的。但是，以个人为思考原点的德性论并不是全部伦理史的惟一特征，到了工业社会，如果对社会进行伦理考察的话，虽然它不可能确立起系统的伦理系统，但是，各种各样的社会问题却包含着只有在道德制度确立的情况下才能得到根本性解决的可能性。就此而言，麦金太尔试图用德性论来批评所谓制度伦理的构想，是没有找到要害部位的。当然，在工业社会的背景下来谈论制度伦理，无论提出什么样的正义原则和设置，也都属于空想的范畴，只能是徒增论证的复杂性。在罗尔斯那里，我们看到的就是这种情况，他的所谓“无知之幕”、“代表性”、“自由公平的正义原则”等一系列概念，除了作为思维训练工具和现实解释框架之外，是不可能转化为切实可行的解决现实问题的方案的。所以，麦金太尔的德性论给我们展示的是农业社会的历史，而罗尔斯的“正义论”则是作为面对现实的空想而存在的。至于道德制度的确立，则需要在从工业社会向后工业社会转型的历史进程中去发现实现的途径。也就是说，统治行政强调道德，也在一定程度上具有伦理特征。对于管理行政，如果像罗尔斯那样去做出伦理思考，是没有什么意义的。所以，麦金太尔的德性论主张有历史价值，可以用来解释农业社会的统治行政，却没有多大现实意义，无法用来考察工业社会的管理行政以及行政人员的行为。同样，罗尔斯关于制度伦理学的构想在管理行政中是没有实现基础的，只有当人类社会走向后工业社会的时候，罗尔斯的制度伦理构想才会具有参与价值。

二、有限政府与管理行政

近代以来，随着统治行政的日益式微，管理行政渐渐地成长起来，政府成了专门行使行政职权的机构，它的存在依据就是行政职能。虽然在近代社会的不同国家中以及同一国家中的不同发展时期，政府承担的行政职能范围不一，其机构设置也不尽相同。但是，机构的设置必须依职能的性质、履行职能的要求来加以科学设置。同时，又需要根据政治需要进行合理设立。科学合理的设置机构还包括科学合理地安排机构间的结构，即按各机构承担职能所覆盖的范围及影响，去对管理层次与管理宽度间的关系、行政责任大小等因素进行全面安排，合理地厘定机构间的层级隶属关系，以保证行政执行的统一性和行政信息传递的畅通。

在整个近代社会，长期居于西方正统政治学理论中心的是自由主义理论，它一直把“有限政府”作为其具体制度设计的一般指向，要求政府权力的设置和行使都应有明确的边界或受到有效的钳制。在启蒙时期，自由主义的政治理论试图以天赋人权和自由宪政原则来对政府权能进行约束，试图通过以个人与社会为一方，以政府为另一方的二元分立和对抗形式来柔化和弱化集权，