王：西方地方治理中的协商民主制度构架

〔摘要〕地方治理在国家治理的制度结构中处于基础性地位。西方应对地方治理的主要模式是地方自治。西方地方自治能够良好运行的重要原因在于它依托于一系列的协商民主制度，这些制度成为地方自治赖以存在的根基、公民性格形成的土壤以及直接民主训练的场所。居民间协商制度、团体与政府协商制度和政府间协商制度共同构成了西方地方治理的主要制度经验。对我国而言，地方治理应构建以中国传统儒家思想为底蕴、以群众路线为指导的立体的协商民主制度平台，以充分发挥社会的自主力量，实现地方治理主体的多元化。

〔关键词〕协商民主；地方治理；公众参与

一、协商民主在西方地方治理中的制度结构

以何种方式实现国家善治是西方一直以来不断探索的问题。经过长久的试错演进，西方国家逐渐走上了以法治为基本话语，以地方自治为基础性制度，以人民负主要责任、政府进行协调的国家治理模式。现代法治在本质上是一种用权利话语重写历史、以程序技术掩饰实质矛盾的社会控制策略，〔1〕体现在地方治理方面就是以地方自治制度落实自治权。地方自治是西方普遍实行的一种宪法制度，其理论根基是契约理论。根据此理论，人民之间达成契约，授权政府为民众的利益进行公共管理。这种授权既不是全面且无限制的，也不是永恒的。

在没有授权政府的领域里，人民就实行自治。在自治的领域里，也会有政府的存在，但其角色定位仅限于人民自我管理事务的一种工具。自治的实现更多地依赖其他没有政府参与的方式。用现代地方治理的语言来讲，政府只是地方治理的一个普通主体，还有其他主体或者同政府协作治理，或者自己直接治理。作为地方自治主体的政府是独立的单位，仅是当地居民实现自治的工具，地方政府之间不会因治理区域大小的不同而产生层级关系，它们之间只存在一种协同为居民提供服务的关系。

因此，以自治权为核心的话语构建了西方地方治理的主要模式，即以地方自治来实现地方治理。尽管地方自治以具有公民性格的人民广泛存在为前提，但更为重要的是它仰赖各种制度的保障。而这些制度的内在核心或者说目标又都在于落实协商民主。其原因在于，协商民主较其他方式更容易达到以下两个层次的目标：一是通过直接参与的面对面协商来推动人民的主体性认识，培养公民的责任心；二是通过程序性、时间性对话来实现偏好的转变和理性认识的形成，从而促进妥协结果的产生。实现这一双重目标是以协商民主的立体制度构架为条件的，下面就详细探讨这些制度的宏观结构和微观细节。

人民行使自治权时，需要处理两个方面的问题，其一是解决各种公共问题，其二是处理与政府之间的关系。在处理这些问题时，协商民主成为必要的方式。这是因为：其一，人民行使自治权利，并没有强制力的保障，需要协商进行解决；其二，民主协商也是落实人民没有转让给国家的权利和自由的体现。因为人民通过民主协商的方式行使自治权，通过小型化的面对面的参与，实现了其政治权利，感受到了自身的尊严，有利于人民幸福感的提升。

西方处理这两类问题的制度安排过程中逐渐形成结构性框架，即以居民间协商制度为核心、以团体与政府协商制度为桥梁、以政府间协商制度为顶层的三层结构。就英美而言，一方面他们保有社区和乡镇的直接民主制度传统，这是居民之间协商解决问题和制定规则的平台；另一方面有些自治地方因为人口规模较大，采用了代议制的形式，特别是采用了强市长制〔2〕的形式，这就拉开了政府与居民之间的距离，居民必须通过组织社团或者公民投票来表达意愿，居民之间协商的成分减少，利益团体与政府之间协商的权重增加；第三方面则由于地方政府间没有层级隶属关系以及公共服务分工协作的需要，政府之间的协商制度成为必要。单纯的政府间协商不免落入了部门利益妥协的狭隘范畴，于是包括政府在内的多元协商成为了另一种政府间协商表现形式。

就法国而论，其地方自治有另一种分类，即居民自治、地方团体自治和地方团体联合自治。这种分类源于法国地方团体或地方公共团体的概念。地方团体的概念来源于宪法的规定。法国宪法第72条规定：“共和国的地方团体是市镇、省和海外领地。其他地方团体由法律建立。这些地方团体按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。”居民自治是指地域的居民根据自己的意思以自己的责任来满足区域性行政需要；团体自治则是指设立独立于国家的地域团体；该团体通过自己的机关以该团体的责任来处理自己的事务；团体联合自治是地方团体联合起来，成立新的联合自治团体，该联合团体也通过自己的机关以联合团体的责任来处理事务。学者盐野宏认为，居民自治和团体自治“都是有关地方性事务的公共意思形成方法的，前者是着眼于与意思形成有关的居民的政治性参加要素的，而后者是着眼于地域团体独立于国家的意思形成这一点的。”〔3〕团体联合自治和团体自治的区别在于，地方联合团体虽然为居民提供一定的服务，并有一定的组织，它却没有居民选举产生的议会，〔4〕它是地方团体协商产生的组织。由此可以看出，居民自治是居民间协商的主要场所，团体自治是居民或利益团体民主协商的主要领域，团体联合自治则是地方团体(地方政府)之间协商的产物和机制。

二、居民之间的民主协商

(一)镇民大会与街区议事会

居民之间民主协商的传统是起源于英国并在美国发扬光大的镇民大会制度。采用这一制度的区域主要存在于美国的新英格兰地区，其他地区则有这种直接民主制度被代议制所取代的趋势。美国新英格兰地区的乡镇人口在托克维尔时代为两三千人，〔5〕现代也没有太大的变化。中西部地区的乡镇则人口规模更小，接近55%的乡镇所服务的居民不到1000人，而在1982年，只有1019个乡镇的居民拥有1000人及以上的数量。〔6〕较小的人口规模使居民之间的协商民主成为可能。法国人托克维尔曾经对这种制度做出过精彩的描述。托克维尔认为，美国的乡镇是自由人民的力量所在。之所以如此，是因为在乡镇居民通过镇民大会的形式决定一切重要事务。通过这种制度，多数的居民通过协商、对话、辩论等方式参与到乡镇的治理之中。“在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎(如果我可以这样说的话)权力，以使最大多数人参与公共事务。结果，选民的任务是经常开会审议乡镇的管理措施。”〔7〕

美国的镇民大会是一种直接的民主形式，这种民主形式使全体人民都参与到事关每个人利益的决策过程之中，除了体现了人民主权原则之外，更为重要的是它的教育功能。通过镇民大会制度的实践，居民懂得了自由的意义和个人的独立自主精神。“新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运”，“他们在力所能及的范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式”。〔8〕除此之外，从组织和参与乡镇自我管理的经验中，人民学会了结社的知识和技术，而这种结社的知识和技术则是在平等占主导地位的民主社会中维持自由的基础。

美国的镇民大会有着如上的优点，但也存在如下的问题：第一，镇民大会并非普遍存在，它主要存在于新英格兰地区的农村地区；第二，镇民大会即便规模不是很大，但对于面对面的协商民主而言还是存在困难，其中多数民主有超过共识民主的嫌疑；第三，现代社会的发展使地方治理的条件发生了根本的变化，镇民大会面临着巨大的冲击。因为现代任何社区都不再可能是自治的孤岛，它们需要面对城市工业社会所需要的规则和等级。〔9〕

与美国的镇民大会相似的制度还有法国的街区议事会。法国是一个有着较为悠久的中央集权传统的国家，地方自治并不发达。但是随着西方民主化的发展，法国在20世纪80年代初期展开了地方分权运动，地方自治的程度逐步扩展，虽然它依然是欧洲集权特征最明显的国家。〔10〕街区议事会就是在这种背景下自上而下推动产生的制度。这一制度的法律依据是2002年颁布的《近距离民主法》，这部法律规定人口超过八万人的市镇必须建立街区议事会，人口在两万人到八万人之间的市镇可以设立街区议事会，以就地方问题进行协商。从这些规定来看，法国的街区议事会比美国的镇民大会的规模要大，这对于民主协商是不利的。

法国的街区议事会虽然组成上有所不同，但基本上所有成年市镇居民都可以参加，成为一个直接民主的参与形式。街区议事会召开的频率并不高，每年只召开几次会议。由于有些地方的议事会规模较大，这些地方将其分为若干小组。到2005年，法国街区议事会的数量已经发展到几千个。总体来看，法国的街区议事会有如下的特点：

第一，会议规模较大，与会者人数众多，少则几千，多则上万。这种规模除非进行分组，否则只能成为精英协商对话、发表意见的场所，不能成为普通人的民主协商渠道。虽然街区议事会是民选代表、行政代表与普通民众交锋的场所，有着质询和对话的功能，但深入的对话难以形成。

第二，居民的参与率低。相对于居民的总数而言，一般情况下参与率很低，只占成年人口的0．5%左右。但是，小的市镇参与率则较高。这说明了对于普通民众而言，如果不能参加对话，其观点不能被认真聆听，那么他们会采用用脚投票的方法来抵制所谓的民主协商。

第三，在街区议事会上讨论的议题多数是微观的地方性议题，以街区的交通、住房、卫生、安全、规划等问题为主。涉及政治性、全局政策性的问题一般被排除在外。以此类议题为范围进行讨论，其优点在于这些问题关乎居民的日常生活，与他们的利益密切相关，且民众对这些议题比较熟悉，便于发表意见；其缺点在于一些全局问题不能被讨论，而这些议题对居民的长期影响可能更为重大。

第四，在多数情况下，街区议事会只有咨询权，决定权在地方政府。由于没有决定权，街区议事会的民主性就大打折扣。所以法国学者认为，如果不将街区议事会变成真正的地方事务决定场所，所谓“近距离民主”无法成为真正意义上的“参与式民主”，〔11〕更惶论协商民主。

正是这些问题的存在导致了法国街区议事会的民主协商氛围要低于美国的镇民大会。这种差别的存在提醒我们：首先，协商民主在多数情况下适合于小群体，成千上万的人在一起无法真正展开协商，无论是普通民众的协商还是精英之间的协商都是如此。这是因为理想的协商民主要求每个人都可以为议程提出议

题，可以就议程上提出的议题提出解决方案，可以给出理由来支持或者批评所提出的解决方案，每个人在协商过程中都有平等的发言权。〔12〕在有限的时间内大规模的人群中无法做到这一点。所以在协商民主制度设计时一定避免大规模人群一起协商，可以采取小组的形式进行民主协商，形成共识后再进行更大规模的协商。其次，文化对协商民主制度的设计和运行有着巨大的影响。中央集权国家的特点之一就是政府像是一位家长，此家长对民众不够信任，不相信普通民众可以自我管理，所以对于协商民主持怀疑态度。另一方面，民众则认为政府推行的所谓“近距离民主”只不过是走形式，“说了也白说”，故而参与度不高。正是民众不去参与，其协商民主素质就难以在实践中提高，政府也就无法信任民众的素质，从而形成了恶性循环。法国街区议事会的制度设计明显具有不信任民众的成分在内。在具有良好民主传统的地方自治的国度里，则恰恰相反，民众对政府不信任，尽量把决定权保留在居民自己手中，并在日常的民主训练中不断强化其民主素质。美国民众正是从镇民大会、陪审团等协商民主制度中成长起来。因此，对于中央集权国家而言，精英之间的协商制度有较多的存在空间，民众的协商民主制度的建立还有很长的路要走。