陈建国：以合作治理的现代化推动京津冀协同创新

摘要：京津冀一体化是三个行政区域的一体化，从公共管理学的理论上来讲就是跨区域的合作治理问题。但京津冀三地在治理体制、市场发展、产业布局和公共服务等方面差距太大，难以形成推动协同创新的一体化的生态系统。要破解这个难题，就需要用合作治理的思维在京津冀协同创新方面，达成共同目标和理念，共享的资源，设计互动的组织机制，进程成本收益的共享。

关键词：合作治理；现代化；京津冀协同创新

京津冀一体化是国家的重大发展战略，这一战略的落实不仅关系到北京作为国家首都的功能疏解与定位调整，还关系到创新驱动的发展模式的实现。实现这两个目标的关键出路在于三地协同创新，因为创新是一个国家经济社会发展的核心源泉。三地间协同创新的实现取决于三地间合作治理能力的强弱，京津冀三地之间合作治理能力的现代化是推动三地协同创新的根本出路。

合作治理是指若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。京津冀三地面临着共同的环境资源压力，面临着创新驱动的经济发展模式转型的挑战。要解决这些难题和挑战，就需要三地之间通过合作治理，实现创新要素的跨区域流动，从而推动三地之间在科技产业领域的协同创新。京津冀三地之间合作治理能力现代化的目标就是要通过三地之间在合作目标确定、合作资源配置、合作机制设计、合作文化塑造以及合作收益分享等方面的创新，实现产业技术创新要素的跨区域流动，实现京津冀三地在产业、功能及作用发挥等方面的科学分工与协作。

一、京津冀协同创新亟需合作治理的现代化

区域一体化和产业集聚区是引领一个国家、地区乃至国际经济发展的重要驱动力。20世纪初期以来，经济活动的空间集聚现象一直是学者们关注的焦点，区域一体化、产业集聚等既是空间经济学和发展经济学解释经济发展的理论，也是描述不同国家经济发展实践特征的概念，例如各个国家普遍存在的开发区、科技园区乃至科技城等区域发展的形态。比较成功的典型案例包括美国的硅谷、波士顿128公路区、北卡罗莱纳研究三角地区、奥斯汀、圣迭戈及华盛顿地区等，中国的长江三角洲、珠江三角洲以及国家正在推动的京津冀一体化，欧洲的欧盟等。区域一体化和产业聚集的主要原因，正如马歇尔和克鲁格曼所认为的那样：第一，产业集聚有利于具有特定产业技能的劳动力形成劳动力的集中市场；第二，企业集聚有助于知识或技术溢出；第三，当地供应商网络的形成是产业集群成功的关键因素，有利于培育持续的集聚过程。京津冀一体化正是在这一经济发展空间模式的大背景下推出的。

（一）京津冀一体化的背景

京津冀一体化是国家开发新的区域经济增长驱动力的重大战略。区域开发政策一直是国家层面推动地区经济发展的重要策略，包括长三角、珠三角、西部大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起等，到目前为止初步形成了以区域协调发展为核心的东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起的区域总体发展格局。京津冀一体化是国家层面在新的形势下继续推动和打造引领中国经济发展新增长点的战略。

京津冀一体化是三地区域合作在新形势下的进一步深化。由于地缘关系和政治关系的原因，京津冀三地在历史上一直存在着某种特殊性质的合作关系。改革开放以来，三地之间在产业和技术方面的合作逐步加强，1982年《北京市建设总体规划方案》首次提出"首都圈"概念，此后京、津、冀、晋、蒙等五省市区召开了第一次华北地区经济技术协作会议，成立了我国第一个区域协作组织-华北地区经济技术协作区。1988年成立了"环京经济协作区"，1996年提出了"首都经济圈"概念，2001年吴良镛提出了"大北京"概念，2004年三地之间达成了"廊坊共识"，2004年三地间达成了《环渤海区域合作框架协议》。2004年国家发展与改革委员会启动京津冀都市圈区域规划的编制工作，2006年建设部启动编制京津冀城镇群规划，2007年三地签署《京津冀旅游合作协议》。2013年，三地关系实现较大突破，当年3月24日，京津合作协议签订；5月20日和5月22日，河北省分别与天津和北京签署了合作框架协议。2014年2月26日习近平总书记在北京主持召开的座谈会上指出，努力实现京津冀一体化发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。京津冀一体化上升到国家的战略层面。

（二）京津冀合作治理的挑战

与长三角、珠三角两个区域合作相比较，京津冀一体化面临的挑战更大，对三地的合作治理能力的要求也更高。长三角是市场驱动的一体化过程，因此在形成一体化的市场、产业协同等方面发展比较深入；珠三角同属于一个行政辖区，依靠外向型和产业集群的经济发展模式形成了一体化的典型。京津冀三地之间的行政关系、经济发展程度差别、产业结构关系、公共服务差距以及技术产业的创新生态体系等方面之间的悬殊要远远超过长三角的苏浙沪和珠三角城市之间的差距。

京津冀三地之间的一体化涉及到的首都市、直辖市和行政省三个不同政治等级的区域之间的协同。珠三角的城市同属一省，在政府职能、投资政策和环保能源等方面一体化更易推进。深圳和广州作为珠三角区域的两个增长极较好辐射了这一区域。珠三角区域与港澳的自然关联，使其在发展开放型经济方面拥有得天独厚的发展条件。长三角所涉及的江浙沪三方省级关系平等，且这一地区自古以来就是经济发达的地区，贫富差距几乎无差，区域发展中的重大事项，虽然同样需要博弈，但更大程度上能够依靠对话协商以及市场机制来解决。

京津冀三地具有不同的政治地位，不是平行的关系，实现平等博弈合作难度大。北京作为首都在三地协同发展中很大程度上还要考虑服务中央的功能及要求。河北省社科院经济研究所所长薛维君分析，京津冀地区表面看是京津冀三方的关系，实际上是"三地四方"的关系，还有中央的意志和力量渗透其中。北京市既是一个独立的直辖市又是中央所在地，在中国特殊的国情下，北京集合了大量的政治、社会、经济职能，获得了大量的权力资源、政策资源以及医院、学校等公共服务资源，成为超级存在。其地位明显高于津、冀两地，三省市地位不完全对等。

京津冀三地长期以来处于相互竞争的状态，在产业结构方面存在着较大的协同难度。相比于长三角已经超出了长三角16个城市的范畴的产业对接以及对广东省全覆盖的珠三角的产业对接而言，京津冀之间的产业对接难度对三地间的协同治理能力提出了更大的挑战。河北省委书记周本顺最近也提到，"京津冀产业同构性、同质化问题突出，发展定位雷同，产业链条重叠"。例如，全国113家央企，90家总部在北京，京津没有一家。河北省2013年生产总值为28301.4亿元，以能源、钢铁为支柱产业，面临的问题是农业效益低，领军企业少，能源企业比重过大。北京市2013年生产总值为19500.6亿元，以央企总部、制造业、高新技术企业和服务业为支柱产业，面临的问题是中心区产业布局过密。天津市以制造工业、日用消费品业为支柱产业，面临的问题是工业占比过重，服务业比重偏低，高新技术企业发展滞后。有专家通过数据分析发现，京津冀之间产业差异较大，特别是上下产业链无法接续的问题突出，导致更多高端产业无法对接河北。据统计，在35个工业制成品产品统计中，北京有产能而河北没有的共6个，分别是乙烯、发电机组、家用电冰箱、移动通信手持机、微型计算机和彩色电视机。在35个工业制成品产品统计中北京和河北都有的有13个，分别是啤酒、卷烟、机制纸及纸板、烧碱、初级形态、化学纤维、水泥、钢材、金属切削机床、汽车、家用洗衣机、集成电路、发电量等。

京津冀三地间经济发展差距过大也对一体化提出了较大的挑战。与长三角和珠三角不同的是，京津冀三地发展差距过大。长三角已经是世界六大城市群之一，2014年上半年长三角16城市GDP逼近5万亿元，相当于京津冀全年的水平。但在京津冀区域内，北京一家独大，形成了三级阶梯。无论是地方的财政实力，还是金融机构的存款余额，天津远远落后于北京，而河北的众多城市又远远落后与京、津。例如，2013年北京市的人均GDP为15216美元，天津市为16419美元，石家庄市为7561美元，廊坊市为7242美元，保定市为3812美元。2013年人均月度可支配收入，北京市为3360元，天津市为2726元，河北省为1882元。

京津冀三地间的公共服务均等化程度有待进一步不高。从公共服务人均支出水平来看，根据统计教育、文化、社会保障、医疗卫生，河北仅为京津的1/2到1/8。从拥有的公共服务资源数量来看。每百万人口拥有三级医院数，北京3.2家，天津2.9家，河北0.9家。"211"高校，北京24所，天津3所，河北唯一一所的河北工业大学，还位于天津境内。京津冀三地间的公共服务均等化程度不高，导致科技和产业创新的人力资源不能均衡分布。

京津冀之间在经济发展、产业对接、公共服务和创新的生态体系等方面的差距对三地之间的合作治理能力提出了更高的挑战和要求。因此，京津冀三地之间需要通过合作治理的现代化来推进协同创新。

二、京津冀协同创新面临的问题

完整的创新生态体系是京津冀三地的协同创新的基本条件。但是从京津冀三地目前的实际情况来看，这些条件都或多或少地存在着问题。

（一）治理体制不适应形成协同创新的要求

京津冀三地间的治理体制是影响是否能真正一体化和协同创新的根本因素。目前"两市一省"格局导致的行政主导型经济特征，是阻碍区域协同发展的主要障碍。京津冀之间的合作从历史上一直是遵循着自上而下的博弈规则，各地又有着"一亩三分地"的利益追求，很难自觉生成一种"城市政府-区域治理共同体-城市政府"的谈判协调和基于市场自发形成的合作格局。在这样的治理体制之下，三地在科技产业方面都会自搞一套，协同难度大。

（二）市场分割不适应经济一体化的需求

技术产业的创新动力来源于市场的需求，自由的一体化市场是协同创新的前提条件。但是京津冀三地之间的市场体系还远没有达到一体化的要求。三省市行政壁垒以及政府对微观经济活动的广泛参与，劳动力、土地、资本几大生产要素中，多数资源的配置主导权掌握在各级政府的手中，造成的市场行为扭曲。始终没能形成"经济区"协同发展的体制机制和市场体系，导致结构锁定和利益固化。

京津冀三地在企业的资质认定和政府采购互不相通导致很多企业不得不通过并购当地企业或在当地建立分公司的形式拓展业务，带来了交易成本的增加。例如，有很多中关村的高新技术企业，到河北或天津进行业务活动时不能享受高新技术企业的税收等优惠政策，如果要享受需要建立新的企业并重新申报。包括政府采购等对企业的资质认定，三地之间也互不相通。

（三）公共服务洼地不适应创新人才流动

京津冀三地之间公共服务的不均等造成了创新人才流动的障碍。三地之间在教育、医疗、社会保障等方面都是自成体系，而在中国当前的管理体制下，公共服务多数绑定在户籍上，北京作为首都在教育、医疗等方面集中了大量优势资源，因此成为了三地中的公共服务高地，因此也就成了创新人才的聚集地。三地之间的公共服务不均等化，就难以实现创新人才的跨区域流动。

（四）权力主导模式不适应合作的网络化

京津冀一体化主要的应当是京津冀三地的技术研发、产品设计、产业链和市场的一体化。