任中平 邓超：实现社会治理模式转换的现实路径

近年来我国社会正处于全面深化改革的攻坚期，也是各种社会矛盾和利益冲突的高发期。于是，“稳定压倒一切”，维稳便成为各级党政的第一要务。而随着社会利益格局的日渐多元化，公众的利益诉求表达更为迫切，民主参与愿望日趋强烈，从而导致维稳工作陷入了成本递增而收益递减的“维稳怪圈”。这表明，以政府作为唯一主体、以行政管控作为治理方式的社会治理模式已陷入明显的治理困境。在这一社会大背景下，中共十八大报告及时提出要加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。由此看来，从政府行政管控走向多元合作治理这一社会治理模式的转换，已成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。

一、走出当前社会治理困境，社会治理模式迫切需要转换

中共十八届三中全会明确提出，把推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，要求创新社会治理，改进治理方式，提高治理水平。然而，过去相当长一段时期以来，我们习惯于以政府作为唯一主体的社会治理模式，依靠行政管控方式来解决各种社会问题。但在今天维稳压力增大，维稳成本升高，而维稳效益递减的情形之下，各级政府的维稳工作已然不堪重负，社会治理陷入明显的治理困境。究其原因，主要由于我们在社会治理上片面实行政府管控，不愿发展社会组织，政府官员担心社会组织发展壮大后与政府分庭抗礼，而政府作为唯一的治理主体只能选择大包大揽、唱独角戏;不是积极地着眼于源头治理，而是着眼于消极防范和事后控制;不是努力追求社会的动态稳定，而是片面强调静态稳定;不是着眼于维护群众的合法权益，在畅通诉求表达渠道、扩大公民有序政治参与上下功夫，而是着眼于严防死守、围追堵截。[1]在当下社会正处于急剧转型和快速推进现代化的过程中,这样的社会治理模式显然无法也不可能从根本上化解社会矛盾冲突，甚至还在一定程度上还会加速矛盾的激化。中国社科院曾发布的《社会蓝皮书》指出：1979年以来我国“社会稳定指数”年均呈现“负增长”发展态势，强调1979年以来我国“社会不稳定、不和谐因素直接影响了整个社会经济的和谐发展，拖了发展的后腿”。[2]清华大学胡鞍钢教授通过对1994年以来我国社会冲突中的圆桌政治、夜晚政治、聚众政治的分别考察和综合分析,也发现社会不稳定因素总指数的年均增长率都保持着在14.0%以上。在社会冲突总量攀升的情况下,圆桌政治的比例不升反降,夜晚政治、聚众政治的比例上升幅度较大,反映出我国社会冲突不但数量呈增多趋势,而且冲突激烈程度也呈加剧趋势,社会不稳定状况呈恶化的发展态势。[3]正因为如此，尽管各级政府投入大量的人力、物力和财力来进行维稳，维稳成本越来越高，然而社会不稳定状况仍在恶化，最终表现为维稳的成本递增而收益递减，致使维稳工作陷入了“维稳怪圈”，有学者也称之为“维稳内卷化”。实践表明，这种社会治理模式确已难以适应当前社会发展的现实状况，并且会进而影响整个国家治理的效能。为此，迫切需要实现国家治理的模式转换，提升国家治理能力，来应对日益凸显的社会矛盾和冲突。而随着中共中央十八届三中全会关于全面深化改革的号角吹响，实现国家治理的模式转换显然已经迫在眉睫。

二、社会治理模式的转换路径：从政府管控走向合作治理

社会治理是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求推进社会治理现代化。现代治理和传统统治的最大区别，就是社会和公民的参与，即所谓公共治理。从国家治理体系角度讲，俞可平认为，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。[4]从传统国家治理体系到现代国家治理体系的演变，实质是民主的发展过程。而作为国家治理体系的重要领域即社会治理的现代化，实质上也是民主不断扩大和深化的过程。社会治理的理想模式是实现善政善治，而善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。[5]具体地说，实现国家治理模式的转换路径在于：从治理主体而言,由政府的一元治理转向政府、社会组织和公民之间的多元合作治理;从治理机制而言,由政府的行政管控转向“自上而下”的政府治理与“自下而上”的社会自治两者之间的良性互动;从治理目标而言,实现社会治理由刚性的静态稳定转向弹性的动态稳定。

(一)治理主体：由政府的一元治理转向政府、社会组织和公民之间的多元合作治理

从治理主体的角度看，人类社会至今已经有过三种基本形式，即自治―官治―共治。在国家和政府产生前，人类实行的是原始自治。在国家产生后的很长时间中，人类实行的是独裁专制，即官治。进入现代后，官治逐渐让位于共治。[6]因此，治理主体由政府治理走向政府、社会组织和公民共同治理是社会历史发展的必然趋势。从当前我国社会结构的发展现状来看，已经具备了从官治转向共治的基本条件。改革开发30多年来，中国社会的结构分化大体定型：以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统;以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统;以公民为代表、以社会组织或民间组织为基础的公民社会系统。[7]特别是从20世纪90年代开始，各种社会组织如雨后春笋般地大量产生，根据民政部2013年6月正式发布的《2012年社会服务发展统计公报》显示：截至2012年底，在民政部门正式登记的社会组织全国共有49.9万个，比上年增长8.1%，且近几年来每年增长率至少都在3%以上;他们的经济实力也在逐渐增强，到2012年底共形成固定资产1425.4亿元;这些社会组织几乎涵盖了社会的各个领域：工商、科技、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业农村、职业从业、国际及涉外等，已经基本形成体系，吸纳社会各类人员就业613.3万人，比上年增加2.3%。作为公民社会的基础，各类社会组织在经济、政治、文化、社会和生态等方面正发挥着日益重要的作用。而随着我国经济的快速发展和社会的进步，广大民众的物质生活得到极大改善的同时，他们的政治参与意识得到迅速提高，特别是维护自身合法权益的意识不断加强。由于我国当前城乡差距、区域差距和社会贫富差距在不断扩大，社会保障体系和民主法治不健全，贪污腐败严重，各种利益冲突凸显，社会不公平的现象广泛存在，所以公众迫切希望通过政治参与的途径来表达诉求，从而改变某些不合理现状，于是民主参与愿望急剧膨胀。尤其当政府作为唯一治理主体的治理模式已经陷入“维稳怪圈”而难以为继的现实状况下，于是，社会治理由政府的一元治理转向政府、社会组织和公民之间的多元合作治理便成为当前我国社会形势发展的必然要求。

(二)治理机制：由政府的行政管控转向“自上而下”的政府治理与“自下而上”的社会自治两者之间的良性互动

社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固。[8]中国自古以来就有社会自治的传统。在传统中国，“皇权不下县，县下行自治”，这就为乡村社会留下了自治空间。因此，有学者将中国传统的国家治理结构概括为“上下分治”的格局，即，上层是中央政府，由自上而下的官制系统所构成，底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流所掌控。[9]著名社会学家费孝通先生将这种格局称为“双轨”政治。[10]正是出于同样的认识，黄哲真先生在上个世纪30年代出版的《地方自治纲要》一书中认为：“地方自治”一词虽然是清末才由国外引入，但是自古以来就有以“乡党”之人治“乡党”之事，以“保甲”乡约制度来达到乡党相助的目的。因此，中国虽没有“自治”之名，却有着“自治”之雏形。[11]由此可见，从社会历史角度看，实行“自下而上”社会自治在我国有着广泛的社会基础。然而，以往很长一段时期以来，在权力高度集中的政治体制影响下，传统的国家治理一味片面强调政府对社会的管控，结果导致政府权力的无限扩张和社会自治空间被严重挤压。然而，无论是国内的还是国际的历史经验都充分表明，政府的社会管理和公民的社会自治，是相辅相成的两个方面。片面强调社会管理而忽视社会自治，就会造成公共权力过度扩张，损害公民的基本民主权利。反之，片面强调社会自治而忽视社会管理，就会带来社会秩序的失控，影响社会稳定。[12]因而，只有在政府主导之下将各方面的力量纳入到社会治理结构中来,在法治框架内开展各种力量之间的博弈和竞争,才有利于社会自身的发展和社会秩序的稳定。所以，在社会治理问题上，我们必须在实行“自上而下”的行政管理的同时，又要推动“自下而上”的社会自治，从而实现两者的有效衔接和良性互动。

(三)治理目标：由刚性的静态稳定转向弹性的动态稳定

过去很长一段时期以来，我们的社会治理是在“维稳压倒一切”的观念指导下，以政府作为单一管控主体，通过滥用警力严防死守、围追堵截、暴力镇压、限制人身自由等管控手段，不惜一切成本和代价来竭力达到社会“刚性稳定”这一目的。毋庸置疑，“稳定”是一个社会发展的必要前提和条件，中国的改革和发展需要“稳定”。但这种“稳定”不是指社会的绝对稳定，也不是静态稳定，而应该是相对稳定、动态稳定。因为在辩证唯物主义看来，矛盾是普遍存在的，矛盾不可能被完全消除，旧的矛盾消除了，而新的矛盾又产生了，所以我们要敢于面对矛盾，接受矛盾。而且，改革和发展进程中影响社会稳定的深层次矛盾和问题是不可能一次性得到最终解决的，这就决定了我们过去所追求的那种“刚性稳定”，只能是短期的、表面的、低层次的稳定，并且由于“刚性稳定没有弹性，缺乏韧性，没有可以缓冲的中间地带，而是通过不停的政治高压实现表面的稳定，因而隐藏着巨大的政治风险：维稳链条一旦发生断裂，整个社会就可能陷入大的动荡，所以这种刚性的稳定是不可持续的”。[13]同时，这样的“刚性稳定”影响社会活力的释放，而市场经济的发展需要社会充满活力，这是由市场经济的本质特征所决定的，因而这样的“刚性稳定”又会阻碍社会主义市场经济的健康发展。这就是说，现代社会的发展既需要稳定的秩序，同时又需要内在的活力。而这样的社会良序与活力并存的状态只能是一种动态稳定的状态，这也才是社会多元治理所追求的理想目标。

三、实现社会治理模式转换的主要障碍

由于受传统思维方式、现有制度环境以及主体参与能力等诸多因素的影响，目前要实现社会治理模式的转换仍面临一系列现实障碍，主要表现为：

(一)政府的管控思维难以转变

改革开发30多年来，虽然我国政府行政体制改革取得较大进展，但是计划经济体制下形成的政府管控思维在短时间内却难以完全转变，尤其表现在社会管理方面。政府对社会组织发展和公民参与，往往表现出一种强烈的限制和管控取向。在社会组织发展方面，社会组织面临许多政策限制，特别是“对于那些涉及民族、宗教、社会科学、自然科学边缘交叉学科、青少年、妇女儿童问题的具有强烈政治和宗教色彩的民间组织，对于那些国外非政府组织和基金会以及与之联系密切的民间组织，各级党和政府领导人更多地表示出政治上不信任和严加防范的态度，并采取‘红灯’政策严格限制其发展和密切控制其人员与活动。”[14]政府公共权力对社会组织发展的过度干预，从而导致一些社会组织行政化趋向严重，其固有的社会属性被削弱，缺少社会自主性和独立性。在公民参与方面，受传统封建专制主义文化和高度集权的政治体制的影响，一些政府官员缺乏民主意识，官本位、一言堂和家长制作风浓厚，对社会管理常常采取简单、僵化的行政管控手段，对公民参与往往持怀疑、抵制的态度。由于政府管控思维是传统高度集权体制下的产物，而公民参与是现代民主政治的主要内容，所以政府管控思维总是先天性地表现出对公民参与的排斥。

(二)公众的诉求表达渠道不畅

随着我国市场经济的持续快速发展，人们的物质生活水平得到显著提高之后，人们民主参与的愿望也日益强烈。