任中平：基层民主在党内民主带动人民民主进程中的地位作用与实现路径

内容提要：以党内民主示范和带动人民民主，是发展社会主义民主政治的根本途径。必须充分利用我国现有的政治制度平台，才能有效发挥党内民主带动人民民主的作用。基层民主是民主政治建设的基础工程，同时又是民主政治发展的基本动力。在当前党内民主带动人民民主的各种路径中，大力发展和完善基层民主更具有基础地位和现实意义。而当前基层民主发展陷入治理性困境，亟待实现从民主选举向民主治理的路径转换，才能充分发挥其基础性制度平台的作用。

关键词：基层民主党内民主基础工程实现路径

以党内民主示范和带动人民民主，是十六大以来我们党确立的发展社会主义民主政治的根本途径。近些年来我国民主政治发展的实践表明，必须充分利用我国现有的政治制度平台，才能有效发挥党内民主示范和引导人民民主的作用。党的十七大报告明确提出把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，这表明基层民主在中国民主政治发展过程中的基础性地位，进一步凸显了发展基层民主的重要性。党的十八大报告继续强调“以党内民主带动人民民主”，并进一步指出要“完善基层民主制度”，明确要求“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。可见，大力发展基层民主，完善基层民主制度，对于我国现阶段实现以党内民主示范和带动人民民主的战略目标，无疑具有十分重要的意义。开展对这一问题的深入探讨，不仅具有重要的理论价值，而且具有很强的实践意义。

一、基层民主是我国民主政治动力系统中的原初动力

从社会动力学的视角考察我国改革以来民主政治发展的历史进程，不难发现，基层民主不仅是我国民主政治建设的基础性工程，同时也是我国民主政治发展动力系统中的原初动力。

第一，基层民主在我国政治改革中率先突破，成为我国民主政治建设的原初动力。如果说我国的经济体制改革是从农村实行家庭联产承包责任制开始，那么我国的政治体制改革则是从农村实行村民自治开始。我们知道，我国基层民主的发展是改革开放所带来的社会变迁和组织格局的变化的必然结果。改革伊始，农村的家庭联产承包责任制便开始冲破了一元化的公社管理体制，从而使以家庭为单位的农民利益自主性越来越强，传统管理体制难以为继，于是，村民自治便应运而生。从村民自治发生发展的实践情况可以看出，农村基层民主政治建设的动力来源，归根结底，是生产力发展和物质生产水平提高所引起的农村社会结构形式的变化。村民自治正是适应了家庭联产承包责任制的要求，从社会政治方面保证了村民生产经营主体地位的需要，农村治理模式的转换才得以实现。作为社会上层建筑的重要组成部分，村民自治是农村社会发展的结果，同时也是改革从经济领域向政治领域延伸的结果。它的发生符合中国国情，具有巨大原生动力。[1]而随着村民自治的深化和发展，有力促进了我国城乡基层民主的蓬勃发展，成为推动我国民主政治发展的原初动力。

第二，基层民主启动了党内民主进程，促进党内民主与人民民主之间的衔接与互动。由于随着村民自治在广大农村的普遍推行，农民群众民主意识的不断增强，特别是多年来实行村委会主任直接选举的成功经验，为公推直选村党支书提供了实践基础。正是由于上个世纪90年代以来，随着村民自治在全国广大农村的全面推行，《村民委员会组织法》得到了进一步贯彻落实，村委会成员特别是村主任通过公开、平等、竞争方式产生的面在不断扩大，从而增强了广大农民的民主意识，提高了他们民主参与的能力，民主的要求和呼声日渐高涨。这就导致了同样是直接面对农民群众的村党支部书记的产生方式提出了挑战。因此，村党支部书记的产生方式也必须跟上时代的前进步伐，进行相应的改革。于是，在山西、四川等一些地方，便开始了村党支部书记“两票制”的改革探索。后来，又进一步发展和延伸到公推直选乡镇党委书记。这一发展过程充分体现了村民自治对于党内基层民主的促进作用。可见，正是由于村民委员会的直接选举，倒逼村党支部书记的产生方式也开始进行改革探索，从而启动了党内基层民主的发展进程。而随着党内基层民主建设的蓬勃发展，党的基层组织在农村的合法性地位得到增强，反过来有力地带动了农村基层民主向纵深发展。这在近些年来各地基层民主发展的典型经验中得到了生动体现，主要有：河北青县模式、河南邓州模式、四川成都模式等等。例如，成都市在加强党内基层民主建设中，通过“公推直选”、“党内会议开放”、“民主评议”等一系列具体制度实践，在不断提高党内民主自身水平的基础上，又带动了“三会开放”、“三务公开”，有力地带动了基层民主的发展，从而形成了党内民主和基层民主之间的有机衔接和良性互动。

第三，基层民主推动了国家政治民主，催生了基层群众自治与地方政权建设之间的联动效应。基层民主的发展不仅逐步形成了基层社会治理中的民主政治生态环境，而且它还催生了基层群众自治与地方政权建设之间的联动效应。从上个世纪90年代后期以来，由于村级民主向上延伸从而直接推动了乡镇长直选和乡镇党委书记公推直选，进而延伸到县级乃至于更高层次的民主改革，包括近年来中组部在一些地方开展了县委权力公开运行试点，有的省份还进行了地厅级行政领导公推公选的实践探索。正如有的研究者所指出，地方政府改革的动力来源目前已经在发生变化，这种动力已经不是来自于地方政府自身，或者是从中央来的动员式要求，而是来自于社会的要求，社会的压力。这样一种改革的出现，虽然从表面上看，仍然是地方政府创新式的改革，但是从性质上看，也已经发生了根本的变化。这些改革的动力来源于社会的压力。这样一来，再出现的地方政府创新式改革已经和原来的有了根本性不同，这样的改革才有可能真正回应社会的需要，减少和社会的冲突，这是一种应对社会的压力而实行的改革。[2]

第四，基层民主使广大民众在实践中得到训练，已经成为我国民主政治建设的主力军。胡锦涛强调指出：社会主义基层民主政治的实践主体是人民群众，人民群众的关心、支持、参与决定着社会主义基层民主政治建设的成效。[3]在我国广大城乡基层实行基层群众自治，这对于推动中国政治民主进程具有重要的意义。我们知道，村民自治的积极倡导者彭真同志早在1987年就曾经指出：“农民群众把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐渐就会和一个县的事情，逐步锻炼，提高参政议政能力，逐步向上延伸，逐步扩大民主范围。”[4]正是通过近些年来我们广泛推行了基层群众的民主实践，从而有效地训练和提高了广大民众的民主意识和权利意识，增强了他们的民主参与的能力和素养，使他们日益成长为我国民主政治建设的主力军，同时也为我国民主政治的发展提供了源源不竭的内在动力。正如有的研究者所指出：对于实现我国民主政治顺利发展的基础条件来说，从上层看需要体制性的行政放权，从下层看则需要现代社会的良好发育。作为能够通过不受国家支配的社团来构建自身并协调自身行为的社会力量，社会组织的健康发展不但可以促进国家与公民之间的积极沟通，而且可以达致制衡、抑制权力，提供公民维权等功能，使公民逐渐成为基层治理的重要参与者，从而有利于预防和消解各类社会冲突，促进公共秩序的良性发展。[5]

二、基层民主在党内民主带动人民民主进程中的基础地位

要充分发挥党内民主对于人民民主的示范和带动作用，还必须通过一定的具体路径才能真正实现。我国民主政治建设的实践经验深刻表明，必须充分利用我国现有的政治制度平台，才能有效发挥党内民主示范和引导人民民主的这种作用。从近些年来我国各地的实践经验来看，已逐步形成了以下几条可供选择的具体路径：

第一，党内民主与基层民主的互动路径。基层群众自治目前已经成为我国的一项基本政治制度。自改革开放以来我国基层民主政治建设的实践进程来看，正是由于广大农村全面推行村民自治，从而极大地推动了随之兴起的公推直选村党支部书记和公推直选乡镇党委书记等党内基层民主政治的发展。而随着党内基层民主的蓬勃兴起，又有力地带动了基层民主建设的深入发展。在这一发展进程中已经形成了一条党内民主与基层民主的互动路径。

第二，党内民主向人大民主的推进路径。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国公民政治参与的重要渠道，因而也是以党内民主示范和带动人民民主的重要制度平台。因此，充分发挥人大这一制度平台的优势，通过认真落实和完善人民代表大会制度，从而实现党内民主与人民民主有效对接，达到党内民主对人民民主的示范和引导作用，这是一条切实可行的重要路径。[6]这是因为，作为国家执政党的中国共产党应当充分发挥先锋队的优势，积极主动地引导和带动全社会民主的发展，并且由于执政党的地位以及党员在国家机关、人民团体、社会组织中担任主要领导工作，掌握和支配着重要的社会资源，中国共产党党内民主的发展程度必然会直接影响国家民主政治的发展程度。[7]

第三，党内民主向政协民主的扩大路径。人民政协是我国社会主义民主政治的重要形式，对于发展党内民主和人民民主是不可缺少的。因此，充分发挥人民政协的功能，必然有利于实现党内民主对人民民主的带动作用。我国的人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，由各级人民政协组织，各党派、阶层、界别、民族、宗教的代表以及海内外华人代表，按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，通过政协组织参与政治协商。这是新中国成立以来在国家政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。人民政协这种协商民主的形式，是我国社会主义民主政治的一大优势，它作为沟通党内民主和人民民主之间的桥梁和纽带，在社会主义民主政治建设中具有独特的地位和作用。[8]

第四，党内民主向党际民主的延伸路径。从我国现实情况来看，中国共产党领导的多党合作制度是具有中国特色的政党制度。通过贯彻落实中国共产党领导的多党合作制度，是实现党内民主转向党际民主的主要途径。改革开放以来，各民主党派与共产党之间的这种密切联系得到了不断巩固和发展，在国家政治和社会生活中的重要性和作用也不断增强，显示出巨大的优越性和强大的生命力。各民主党派在广大人民群众中具有广泛的代表性，改革开放以来，民主党派组织不断发展，目前成员已有77万多人，反映和代表了各自所联系的各方面群众的具体利益和要求。[9]因此，中国共产党领导的多党合作制度为党际民主提供了制度平台，所以，党际民主就成为沟通党内民主与人民民主的重要的桥梁和纽带，为实现党内民主带动人民民主，进而实现两者的良性互动和共同发展，提供了良好的条件。

从总体上看，在党内民主示范和带动人民民主的过程中，上述几条路径都是不可缺少的，都有着不可替代的作用。以人大制度和政协制度为支撑的人大民主、政协民主和党际民主都属于国家民主和政党民主的范畴，而基层民主则属于社会民主的范畴。在国家民主与基层民主的关系问题上，社会民主是基础，国家民主是关键。一方面，基层民主制度对国家政治民主的发展，具有十分重要的意义。如果没有基层民主的发展作为坚实基础，就不可能建成国家民主的高楼大厦。因而，扩大基层民主，是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和现实基础。另一方面，国家政治民主的发展，又是基层民主能否深入发展的关键。正是由于国家政治民主的发展，从而为基层社会民主提供了更为广阔的空间。如果没有党和国家的强力主导和大力推进，也不可能有改革开放以来我国基层民主的迅速发展。所以说，以基层民主为基础和重点，以国家民主为保障和关键，相互之间适应配合，这是近些年来我国民主政治建设蓬勃发展的一条重要经验。[10]而要继续深化和推进这一发展进程，进一步实现党内民主对于人民民主的示范和带动作用，