罗小朋：中国经济改革的新思路

作者前言：

本文完成于中国正在遭受汶川地震的巨大灾难之中。中国人民在迎战这场天灾中的表现，不仅深深感动了我，也激发了我对本文所研究的中心问题，即中国社会保障的制度安排问题有了新的感悟。三十年来，中国不断地改进市场权利的界定，释放了中国人巨大的市场拼搏能力，创造了举世震惊的经济奇迹。但是，在这个过程中，人们也产生了越来越大的困惑。这个世界似乎变得越来越冷酷，越来越没有互信和关爱。不少人甚至对中国人是否有同情心，是否有能力互助产生了怀疑。这一次天灾降临，正如外国媒体所观察到的，一夜之间，世界看到了另外一个中国：到处是活雷锋，到处是免费午餐，甚至是免费晚餐和免费医疗。这个事实尤其值得在改革中掌握了巨大话语权的经济学者们深思。以人类天性自私为基本假设的主流经济理论，并不是放之四海而皆准的理论。人既有天生利己的一面，也有天生利群的一面。一个合理的经济制度，不仅要调动人利己的天性，也要能够调动人利群的天性。而人类文明已经证明，只有自治社会才能在人性的两面中不断地找到理性的平衡。中国的老百姓再一次以他们伟大的壮举告诉中国的精英们，中国人既不缺乏市场的智慧，也不缺少爱的能力。但是，人性的两面为什么总是在中国社会激起如此巨大的震幅？中国的现代化为什么在“左右”之间总是发生如此极端的摇摆？我们如何才能找到一条代价较小的路径，从一个他治社会走向自治社会？但愿这场巨大的天灾，能够给寻求答案的中国精英们带来更多的集体智慧。

文章摘要

本文提出了一种经济改革的新思路，这个新思路的核心内容是在中央政府的主导下，以县级政府为主体，发展社会赋权交易，也就是发展公共资源分租权的交易。

由中央政府组织拍卖农地征用指标，并由输入农民工的地方政府向输出地政府购买劳动力输入指标，将有利于实现如下三个目标：

1．进一步促进市场赋权与社会赋权的分离，纠正土地和劳动价格的严重扭曲，促进要素市场的均衡发展；

2．通过中央政府对社会赋权交易的定向补贴，全面提升农民的社会赋权，全面降低经济欠发达地区对“财政供养人员”的不公平负担，与财税体制改革和政府改革相配合，优先消除县域内部城乡二元体制，实现中国公民同县同权，平稳地改变公共资源在城乡之间、地区之间高度不平衡、不公平的分配格局，并创造一种促进人口在城乡和不同地区合理分布的诱导机制。

3．根据中国地域差距显著的国情，建设与市场经济兼容，公平和公正地界定和调节经济和社会权利的机制，实现经济改革，政治改革和司法改革的有机配合，促进统一法治下的地方民主自治，促进地方治理的良性竞争与多种形式的区域合作体的形成。

文章分析了在中国发展社会赋权交易的经验依据和理论依据，并提出了相应的交易机制、定价机制和均衡机制。

文章还讨论了这一经济改革思路和政治、司法改革之间的关系，并探讨了中国现代化理论本土化的相关理论问题。文章提出，中国社会是一个自上而下的社会，政治大一统的治理传统导致了中国知难行易的集体认知特征。文章还讨论了自治、法治和民主的关系，提出确立地方自治和法治的理念是发展理性的民主政治的前提。文章认为，中国改革的成功取决于中国精英能否不仅认同改革目标的理性而且认同改革过程的理性。中国精英只有建设宽容的政治文明，建设理性的沟通机制和共识机制，才能在深刻认识中国国家权力结构特征和集体认知特征的基础上，为中国选择一条风险和代价都较小的改革路径。

一、推进经济改革的前提条件和面临的挑战

中国经济改革的困难首先来自政治改革和司法改革的滞后，因此，没有一个能够赢得精英广泛共识的政治改革和司法改革的新思路，任何经济改革都将是困难的。正因为如此，本文提出的经济改革思路，是以下列假设为前提条件的：

1.政治改革的推进能够有效地改进精英阶层，尤其是中央和地方的政治精英之间，当权的精英与民间的精英之间理性的沟通机制和共识机制，从而对改革探索中不可避免的危机，不仅有一定的预判能力，也有理性的整体反应能力。

2.司法改革的推进能够迅速和有效地提高中央政府独立的司法和执法能力，使地方政府的权力受到来自中央政府的有效约束，从而使普通人的基本权利能够普遍得到落实和保护，避免在扩大地方民主自治和公民政治参与的过程中发生严重的社会失序。

笔者在“中国政治改革的新思路”一文中，提出了一个具体的机制设计来满足上述两个条件。但可以肯定的是，那个设计绝不是唯一的选择，更不是所谓最优设计。不过，笔者认为，不论是何种政治改革和司法改革的机制设计，都必须创造上述两个前提条件，才可能推动经济改革的实质性进展。

反过来也是如此，如果对于经济改革所面对的挑战和问题的实质，精英阶层没有一定程度的共识和前瞻性，政治改革和司法改革的设计和推进将不可避免出现很大的盲目性。因此，中国改革的新思路，必须是一个政治、司法和经济改革的理念和逻辑一致，机制和策略互补的新思路，而要做到这一点，绝不能仅靠少数人搞什么总体方案，而必须建设精英阶层的理性沟通机制和共识机制，使精英阶层集体认知能力的提升不断超越危机的发展速度，使改革的进程能够不断得到集体智慧的营养。

那么，当前中国精英对经济改革面临的主要问题有什么共识？这些问题与政治和司法改革是什么关系？

中国经济改革面临的最突出的挑战，是建立与现代市场经济相配套的社会保障体系。对于这一点，我认为中国精英阶层已经大体上形成了共识。但是，对这一问题的理解的深度以及改革的基本思路，仍然存在很大分歧。

从表象上看，中国建立现代社会保障系统的主要困难来自于社保的不可携带性，以及“分灶吃饭”的财政体制对于建立全国统一的社会保障所带来的制度和利益障碍。不过，从深层次看，现代市场经济的社会保障体系所要求的公平性和公正性，是中国现在的政治和司法制度所达不到的，同时，中国政治和司法制度的落后还表现在地方自治的水平远远落后于地方经济分权的水平，导致地方政府难以自主地协调大规模的劳动力流动以及移民引发的社会保障问题，这两个问题就是经济改革与政治和司法改革最实质性的关联点。

中国经济改革面临的另外一个突出的挑战，就是土地制度。农村土地的集体所有制已经成为落实农民的土地权利，深化土地产权市场的严重障碍。对这一点，精英阶层也有很高的共识。这个问题与前一个问题的关联性也是十分清楚的。要深化市场对土地资源的配置功能，就必须同时解决失地农民的社保问题。在贫困地区，许多农民确实愿意用放弃土地的方式换取与城市居民同等的社会保障，但当地的财政却无力承受这一转换。而在地价很高的发达地区，地方政府愿意用社保交换农民放弃土地，农民却难以接受。很明显，没有政治和司法的改革，公平和公正地解决这些难题是不可能的。

中国精英阶层已经普遍认识到，上述两大难题对中国经济的最大挑战，并非短期的经济效率，而是关系到中国经济的长期繁荣和社会的长期稳定。十年之内，如果社会保障和土地制度这两大难题依然如故，就将给中国的人力资本和住房――这两项最重要的长期投资带来巨大的不确定性和风险，中国经济将不可避免地陷入困境，中国社会将有严重失序的危险。道理很简单，中国现在近两亿农民工，很多人甚至从来没有拿过锄头就进城打工了。十年后，他们的家园究竟在哪里？他们的子女将在哪里读书和成长，如果还是像现在这样渺茫，中国社会将不可避免地出现可怕的破坏性力量。

二、经济改革的现存思路：理念的检讨和经验的启示

那么，中国精英阶层对于经济改革面临的上述两大挑战，事实上存在那些基本的思路呢？这些思路背后的理念又如何呢？

一种思路就是用政治改革来代替经济改革。这种思路的内在假设，就是成功的政治改革可以“自动”地带来经济制度问题的解决。因此，设计经济改革在很大程度上是多此一举。这种把一切改革的问题都归结于政治改革的思路，在民众和青年中有相当大的市场，这不仅反映了政治改革的紧迫性，也反映了中国一直都存在的一种十分顽固和危险的倾向，就是把一切技术和制度层面的问题都道德化和政治化。

另外一种思路正好相反，这种思路认为存在某种经济改革目标，推动这一目标的实现能够“自动”地带动其他改革，比如说，实行土地私有化，通过推动这一目标，不仅推动了经济制度的改革，而且顺理成章地带动了政治和司法改革。这种理念的偏颇，是以个别改革目标的合理性来代替整个改革目标和过程的合理性，回避了政治和司法改革的困难， 也回避了各项改革之间协调的困难。听上去似乎有理，做起来无从着手。

一种更为主流的现存思路，就是从纯技术的角度来解决改革面临的难题，比如说，建立全国统一社保账户的“金保工程”，就是试图通过电子联网，解决社保可携带问题；又比如，建议给每个学龄儿童都发教育券，这样不论孩子到哪里上学，都自动地获得政府的资助。这种思路也试图回避政治和司法改革的难题，因此，也不可能带来实质性的改革进展。

那么，在现实中有没有某种实践经验，不仅收到过一定的成效，而且能够给我们重大启示，帮助我们寻找一条能够调动现有体制的各种资源，从而能够以较小的社会成本向新体制过渡的经济改革路径呢？

笔者认为，这样的实践其实是存在的，只是由于现在的沟通机制和共识机制严重地制约了精英的认知能力，制约了他们构建理论的抽象力和机制设计的想象力，因而不能够及时地发掘和提升这些实践经验对改革的重大价值，使这些经验不仅受到忽视，还遭到排斥和打压。

这些宝贵的实践经验来自中国的地方政府，这是因为自上世纪八十年代以来，地方政府就一直扮演着改革的侦察兵和开路先锋的角色。

地方政府早已从现实中遭遇了经济改革的各种重大挑战，并且进行了极有创意的探索。地方政府应对社保问题的一个大胆探索，就是出卖城市户口。早在上个世纪的八十年代，一些县级政府就曾经公开地出卖过城市户口，至于变相出卖城市户口，今天已经是相当普遍的现象，最通常的形式就是把购买本地商品房与迁入户口挂钩。目前还有一个正在大量进行的交易，就是许多当年“下海”经商，放弃了自己的退休待遇的政府雇员，现在纷纷以缴纳现金的方式，赎回自己享受退休金的权利。

在土地制度改革方面，地方政府的一个大胆探索，就是有偿转让征用农地指标。这种交易在长江三角洲一度十分活跃，并达到相当规模，支持了新兴城镇的发展。例如，改革前仅有两万城市居民的义乌，成长为有百万常住人口的国际小商品交易中心，就得益于这种交易。浙江省的一位土地管理局长，曾经正式在全国人大提出议案，把这种交易扩大到全国，结果是议案被束之高阁，浙江省也因占用农地过多而受到中央的惩罚，土地开发指标锐减。

这两个受到中央政府压制的探索究竟有什么积极的启示？为什么中央政府要制止和限制地方政府的这些探索？中央政府意志的法理和学理依据是什么，对改革又有什么启示？

我和张晓波共同对这些问题进行了理论和经验的探索， 形成了以下的认识：

地方政府进行的户口交易，赎回退休金权利的交易和土地指标交易，是一种极有价值的改革探索，提出了一个对经济改革具有普遍意义的重大问题。任何经济改革，都可以理解为对经济权利的重新界定。阿马蒂亚.森曾指出，经济权利可以理解为由两种不同赋权组成的统一的赋权体系（entitlement system）。构成这个体系的两种赋权，一种是市场赋权（market entitlement），另一种是非市场赋权。（Sen,1981）我根据森的思想，把非市场赋权理解为社会赋权（social entitlement）。经验告诉我们，市场赋权与社会赋权最重大的区别，就是交易的正当性不同。在市场经济中，除了对毒品或卖淫等进行约束外，市场赋权的自由交易有很大的正当性。但是，即使是在市场经济非常发达的国家，社会赋权一般也是不能自由交易的。因为社会赋权是一种公共资源的分租权，这种分租权，如养老金，义务教育，公费医疗，一般不允许自由转让，也不能继承。

中央政府制止地方政府出卖城市户口，其法理依据就是地方政府并没有得到授权进行这种交易，其学理依据，就是与城市户口捆绑在一起的各种社会赋权，一般没有自由交易的正当性。

社会赋权是否在任何情况下都不应当交易？社会赋权交易是否可以成为一种改善公共资源分配和提高公共服务效率的手段？是否可以作为一种化解既得利益，