谢平 徐忠：公共财政、金融支农与农村金融改革

改革开放以来，我国为了实现赶超战略优先实现工业化和城市化，政府将有限的资源集中在城市和重点项目。但在一个完全由有效的市场进行资金配置的体制下，资金的流动将由投资的回报率决定。一个地区的投资回报率较高，则资金就会流入到该地区，反之亦然。我国由于公共财政资源在城乡之间投入不同，进一步加剧了农村资金和劳动力大量流向城市。在公共财政资源缺位的情况下，为了扶持农业部门的发展，农村金融机构承担了部分财政的职能，即承担了支持“三农”的重任。但随着农村金融机构大面积亏损的暴露，农民贷款难的问题也日趋严重，农村资金外流和农村信贷资金不足已成为阻碍我国农村经济发展的主要障碍（张晓山，2003）。

早在20世纪70年代初，McKinnon（1973）就发现，一些发展中国家的政府为了早日推进工业化，往往对金融部门采取金融抑制政策。另外，政府出于纠正市场失灵（Besley，1994）或者弥补财政赤字等原因也会对金融市场进行干预和抑制（Fry ，1995）。这种双重约束导致的结果就是金融市场萎缩，金融机构经营效益低下，广大农户和中小企业得不到必要的生产和发展资金，使得经济增长踯躅不前。政府使用包括低利率政策在内的干预措施还会造成普遍的信贷配给，政府能够满足的往往只是要重点发展的现代部门和国有大中型企业以及有关系网络的富裕农户的资金需求，而为数众多的小企业、小商业和农户则被关在正规金融市场的门外。正如研究发展经济学的学者所指出的，选择性的信贷政策造成了稀缺资源的低效配置和金融机构的低效运行（Adams ，D.，Graham，D.，and von Pischke ，J.，1984）。

2004年7月，我们在贵州省分别选取经济状况好、中、差各2个县组织了大样本调查。6个县中，凤冈县和湄潭县是从经济状况较好的遵义市抽取的，台江县和丹寨县所在的黔东南苗族侗族自治州属贵州省中等收入的市级地区，大方县和织金县所在的毕节地区是贵州最贫穷的市级地区。调查对象包括农村家庭、农村金融机构和当地基本经济情况。其中农户的问卷调查委托当地农调队进行，金融机构的调查由当地人民银行县支行进行。通过贵州省及其6个样本县的例证，本文分析了由于财政公共品供应不足导致金融财政化现象严重，以及将金融机构作为支持“三农”的工具，进一步造成农村金融机构道德风险突出，农村金融市场缺乏竞争和创新动力，农村金融无法适应农村实体经济结构变化的要求等问题。在此实证分析的基础上，本文最后给出了解决这些问题的若干政策建议。

一、贫困地区农村金融机构的经营环境

自20世纪90年代中期以来，由于公共财政在城乡之间投入分布的不均衡，我国农村特别是中西部地区农村的资金和劳动力流动呈现出以下特征：农产品市场价格长期低迷和不稳定，加上小规模自给自足的农户极低的劳动生产率，以及乡镇企业大量倒闭，迫使大量民工外出打工，但其挣得的钱汇回后存在农村金融机构，又通过农村金融机构购买国债、拆借、上存资金和转存人民银行等方式回流到东部发达地区和大城市。

与此相对应的是，我国中西部地区的地方财政尤其是地（市）、县级以下财政目前大多为“吃饭”财政，相当一部分地区常年依靠财政补贴维持政权运转。在当前财力的分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，县、乡政府财力薄弱却承担了绝大部分义务教育的经费。2000年农村人均卫生事业费仅为城市人均卫生事业费的27.6%.广大农民缺乏基本医疗保险制度的保障，许多贫困家庭陷入了因贫致病、因病致贫的恶性循环之中。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资和省级政府投资主要负责大中型基础设施项目，很难直接覆盖到广大乡村，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县（市）和乡镇政府。但是，县、乡政府的财力显然又无法承担此项职能（陈锡文，2004）。

国家统计局的资料表明，2003年贵州省财政支出为332.4亿元，是其当年财政收入124.6亿元的2.7倍，通过财政转移支付等渠道的资金净流入高达210亿元。贵州各样本县财政支出的60%一80%主要依靠转移支付。在6个样本县中，有4个存在债务问题。而财政开支中，有4个县的人头费超过80%，两个超过60%.乡镇财政则更是吃饭财政，沉重的乡村债务已成为影响当地农村金融机构商业可持续发展的重要因素。样本县的乡村债务金融化已经相当严重，乡村债务的绝大部分为欠信用社，乡村债务的存在可以说已经实质性地影响到了农村金融机构的正常运营。

这种财政资金不足由金融机构来填补的做法严重影响到了金融机构的贷款质量。表2的数据表明，在一些县的金融机构中，由政府债务产生的不良贷款高达80%以上，如果考虑到已经形成呆账贷款的部分，实际不良贷款的比重可能更高。而更进一步的问题是，不少项目是由政府牵头，企业出面贷款进行的公共设施建设，这样的项目也形成了大量的不良贷款，是“金融财政化”的典型表现之一。金融与财政之间的这种互相渗透，不仅导致了金融机构的道德风险，也助长了政府部门的道德风险，其结果是以巨额不良贷款为代价换来了低效率的政府部门，实际上是资源的双重浪费。

在我国农村地区，尤其是中西部农村地区，突出的问题不仅表现在缺乏健全的乡镇财政体系，而且表现在教育、医疗等方面的财政资源也严重供应不足。如表3所示，在样本县农户的贷款用途中，上学和看病占农户借款的29.7%.尽管教育投资对于家庭非常重要，对于国家整体进步也同样如此，但从教育投资上短期获得的直接收益较低。因此，政府应该对贫困地区的初中和小学教育进行更多的投资，并建立起农村合作医疗系统。这对中国贫困地区农村金融体系的可持续发展必右好处。

如表4所示，在被调查的1032家农户中，有341户家庭将看病列为2003年最大的三项开支之一，看病开支占农户开支的8.8%，有588户农户将小孩学费列为2003年最大的三项开支之一，其开支占农户总开支的17.1%，从资金来源看，农户主要是依靠平时的收入积累。回答看病的农户中有8.2%的家庭其看病费用来源于正规金融机构的借款，同样8.2%比例的家庭则来源于民间借贷。小孩学费支出也被列为2003年最大的三项开支之一。在被调查农户中，有5.3%依靠金融机构借款解决学费问题，有12.1%的农户则通过民间借贷解决。从问卷关于农户存款计划的另一个问题看，教育支出为存款的第一项最主要的用途，其中，上学是75.1%家庭的三大用途之一。有10.1%家庭的存款是为看病。

尽管中央政府对我国贫困农村地区的转移支付和通过外出打工流入的资金远超过资金外流，尤其是近年来实施西部大开发战略，财政在交通、义务教育和清洁水等方面投入很多，但由于农村社会保障制度不完善，基层财政体制不健全，教育和医疗公共财政支出仍然缺口很大，农村金融机构不得不承担起部分财政职能。这说明，农村金融机构商业化、市场化运作的环境还远未形成。这样，一方面是混淆了金融机构的商业职能和政策性职能，造成了农村金融机构严重的道德风险；另一方面则由于当地经营环境恶劣，使得农村资金通过金融机构以各种形式逃离农村地区，金融机构的经营行为严重扭曲。

二、农村金融机构的经营行为

农村金融机构的经营环境直接影响到了金融机构的行为。我国现有的农村金融体制成形于计划经济时期，在过去20多年的经济金融改革中虽然对农村金融的制度安排进行了局部改革，但仍然维持了改革初期的基本结构。这一结构的主要特点是：第一，农村金融仍然是政府（通过低利率和资金支持）支援农村经济发展的主要融资工具，经济越落后，越依赖于这一工具，金融财政化的程度也越高。在许多贫困农村地区，农村金融机构的信贷被用于农户看病、小孩上学和支付乡村干部工资等。第二，由于高度金融管制，金融市场缺乏竞争，也没有足够的弹性和创新动力，不能适应实体经济结构变化的要求，而金融机构的商业化则进一步加剧了贫困地区贷款难的问题（徐忠、程恩江，2004）。将农村金融机构作为金融支农工具产生了三重道德风险：一是农信社没有破产风险，在“支农”名义下经营亏损；二是利用解决“历史包袱”的借口，地方政府和农村金融机构向中央政府漫天要价，又不能解决根本性的体制问题；三是农村金融机构利用政策性业务和商业性业务的交叉，以“支农”的名义要中央银行资金。

以下我们分别分析目前扭曲的经营环境对不同农村金融机构经营行为的影响，包括农业银行、邮政储蓄、农业发展银行和农村信用社。

（一）农业银行

近年来，随着银行商业化改革的加快，农业银行在机构设置和资产业务方面进行了大规模的转型。农行大量撤并了基层网点，仅2001－2004年贵州省农行的网点就从598个减至394个，贷款逐步转向大城市、大项目。在西部大开发背景下，农行在贵州省的中长期国债项目的贷款逐年增加，主要用于城市交通基础设施建设投资，在农村地区的项目投资很少。同时，农业银行新增短期贷款中，农业贷款和乡镇企业贷款却呈逐年下降态势。2003年贵州省农业银行发放的农业贷款和乡镇企业贷款占总贷款的比例不足3%（见表5）。扶贫贷款也转向项目贷款，而不是直接发放贷款给农户，事实上产生了农村金融市场的不平等竞争。从我们的调查情况看，在选取的样本县中，2003年除了台江县由于一条高速公路配套贷款导致农行贷款大幅度增加之外，有3个县的农业银行贷款余额出现大幅度下降，2个县的贷款几乎没有增长。随着农业银行在贵州除国债项目以外的贷款逐步减少，农业银行累放贷款的回收率从2000年的90.26%降至2001年的76.32%、2002年的78.18%和2003年的69.84%，2003年的回收率为农行在全国各省市的倒数第三位。

（二）邮政储蓄

农村邮政储蓄迅猛发展，已成为农村金融资源转移的重要渠道。由于邮政储蓄在人民银行的转存利率高于信用社，使得一些地方邮政储蓄以不正当竞争的方式吸收存款，通过邮政储蓄从农村抽取资金的速度不断加快，2002年全国农村邮政储蓄达到1998年的两倍多。从贵州省情况看，2000－2003年贵州邮政储蓄存款从45.23亿元增加到88.71亿元，其中县以下储蓄存款从近8.5亿元增加到近21.6亿元。由于目前在部分农村县以下地区具有储蓄功能的金融机构网点只有邮政储蓄和农村信用社，因此越贫困地区邮政储蓄抽逃当地资金的速度就越快。我们调查的6个样本县中，经济较发达的湄潭县和风冈县邮政储蓄存款增长额只有信用社存款增量的三分之一左右，而在最贫穷的大方县和织金县，信用社的存款出现下降，但邮政储蓄存款出现大幅上升。贫困地区农村邮政储蓄迅猛发展已直接影响了农村信用社的资金来源，并进一步影响到农村信用社的贷款能力。

自2003年8月1日起，人民银行下调了新增邮政储蓄转存款利率，邮政储蓄新增存款转存人民银行的部分，按照金融机构准备金存款利率（年利率为1.89%）计息，此前的邮政储蓄老转存款暂按原转存款利率计息（年利率为4.13l%），同时允许邮政储蓄新增存款由邮政储蓄机构在规定的范围内自主运用。由于公共财政在农村未发挥应有作用，农村金融机构无法商业化运营并可持续发展，邮政储蓄也不愿意将资金以协议存款形式给农村金融机构使用。

（三）农业发展银行

农业发展银行成立之初的贷款业务范围主要包括：粮、棉、油等主要农副产品国家专项储备贴息贷款和收购、调销、批发贷款，粮棉油加工企业贷款，扶贫贷款，老少边穷地区发展经济贷款，贫困县县办工业贷款，农业综合开发贷款等。1998年3月，为适应粮食流通体制改革需要，国务院决定农发行专门履行粮、棉、油等主要农副产品收购资金封闭管理；原农发行承担的农业综合开发、扶贫以及粮棉加工企业和附营业务贷款等职能划转有关国有商业银行。2001年后，随着粮棉流通体制改革的深入，农发行购销信贷业务明显下降。调整农发行的职能和管理体制已摆上议程。目前，由于农发行垄断了政策性业务，