贾康：财政的扁平化改革和政府间事权划分――改革的反思与路径探讨

内容提要

我国1994年的财政分税制配套改革，是顺应市场经济要求的经济性分权改革。其后出现的地方政府低端的县乡财政困难，应当看到是中国经济社会结构转型之中制度转型有效支持不足而积累的矛盾，在基层政府理财层面的一个集中反映，其体制上的原因在于五级政府框架下，省级以下实际上始终没有进入真正的分税制状态而演化成了弊病明显的分成制和包干制。对策思路应是在坚持1994年改革基本制度成果的基础上，推行减少财政层级的扁平化改革（重点是乡财县管和省直管县），在省以下实质性地推进和贯彻分税制，并进一步以投资权的合理化为关键，理清政府间事权，形成扁平化后“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”再加自上而下转移支付的制度安排。

一、财政改革的反思

首先要表明一下我对财政的理解，并归纳一下中国改革开放之后财政改革的进展和主要问题。

所谓财政，可以这样把它作一个简明的阐述：它是国家政权体系为主体的一种“以政控财，以财行政”的分配体系，它的基本的规定性是：国家政权体系要凭籍社会统治者、社会管理者的政治权力控制和掌握社会总产品中的一部分，而在现代经济生活中，这一部分必然是以价值形态的财力表现出来的，即“以政控财”；这个政权体系掌握了这一部分财力以后去做什么？就是“以财行政”，要运用财力去履行它应该履行的职能。可见财政对于政府履行和转变职能的重要性，也可知财政改革必然成为整体改革的一个重要组成部分。

在80年代以后，整个财政体制改革的基本的方向和特点，可以用分权改革这样一个概念来做它的描述。而财政体制的分权改革，大致可以分成两个阶段。在改革开放之初，宏观层面上，我们启动了“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制改革，作为总体改革的一个先行部分，这以后的十余年间，财政的分权可以概括为一种行政性的分权，是把过去传统体制下高度集中的这样一种特征，首先在分配领域里改变，中央向地方下放自主权，从财政分配开始，使原来的所谓“条条”为主的这样一种运行状态，变成了“块块”为主，但是在实行分灶吃饭的财政包干制的历史阶段上，我国财政分配的基本特征仍然是按照行政隶属关系组织财政收入，各级政府凭借着自己对于企业的行政主管的身份，即人们平常所说的“婆婆”的身份，通过行政隶属关系组织收入，那么在具体的一个地方政府辖区之内，不同企业隶属于不同层次的行政主管婆婆，在这种条块分割的隶属关系控制之下，企业必然受到不同行政主管的过度干预和过度关照，相互间公平竞争的环境便不能够有效形成。这种行政性的分权越到后来越被人们认识到，必须再做一次比较彻底的改造。经过反复探索，我们在1994年进入了财政分权改革的第二个大的阶段，就是经济性分权，实行了以分税制为基础的分级财政这个新体制。当然在1994年，主要是在中央和以省为代表的地方之间，构建好了这个分税制的框架。

在这种新体制之下，首先从政府和企业的关系来看，所有的企业都改变了原来的那个地位，不论企业的大小，不分行政级别的高低，在税法面前一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后可分配的利润按照产权规范和按照国家政策环境，做自主分配，那么就真正刷出了不同所有制的、大大小小的各种企业一条公平竞争的起跑线，这个意义显然是全局性的。分税制在适应市场经济的要求正确处理政府和企业关系的同时，又相当规范和稳定地处理了中央和地方之间的分配关系，按照分税制的基本规则，就没有包干制下的所谓“三年不变”，“五年不变”的这种“体制周期”，有利于形成地方政府的长期行为。

很显然，这样的分税分级的财政体制和市场经济相配套，在财政这个分配体系里，能够二位一体地正确处理政府和企业、中央与地方两大基本经济关系。

我们在进入了1994年以后的经济性分权的分税制阶段以后，中国的财政运行和经济运行体现出了一系列随之而来的正面效应，但在1994年以后是，在中国的县乡即被人们称为基层的地方政府低端的层级上面，出现了比较明显的财政困难，虽然过去这种困难就有，但是在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。在千年之交的前后，曾经有过这样一个代表性的指标，反映那时面临的基层财政困难，就是全国两千多个县级单位里，统计下来，最高峰的时候，有一千多个县欠发工资，它是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映，即维持政府体系的基本运行都出现了问题。有个顺口溜大意说，中国财政运行看起来是中央财政喜气洋洋，省市财政满满当当，县级财政紧紧张张，到了乡镇财政，叫做哭爹喊娘，非常困难。

面对这样的基层财政困难，就要分析这个困难由何而来。1994年以后，是不是中国整个经济运行的基本面出了什么问题？答案是否定的，我们的国民经济和综合国力在1994年以后，不断提升，而且可以说提升得更加稳定，更加引起全世界的瞩目了。是不是在经济基本面很好的同时，我们整个的分配方面出现了财政收入占GDP比重下降这样的一个背离呢？实际情况也不是，94年的改革之后，从95年、96年开始，中国财政收入占GDP的比重一路上升，从那时候最低端的10％多一点，已经逐渐回升到了现在接近20％（《中国统计摘要2007》，中国统计出版社）。那么是不是在财政收入占GDP比重提升的过程中间，地方财政所得的部分相对萎缩了，造成基层财政困难呢？实际情况也不是这样。有一个基本的统计，1994年到2000年之间，地方财政四级合在一起，它的预算内收入增长幅度是89%，就是几乎翻了一番（参考文献1）。那么还有一个可能性，是不是我们地方财政的管理一塌糊涂呢？回答也是否定的。应该说在我们地方财政体系里面，基层县乡两级的财政工作人员里面，有千千万万非常辛苦地、非常努力地工作的这样的工作人员，他们的管理水平也处在努力地、不断地提高过程之中。我们研究以后所得到的基本结论是，对于这种1994年分税制实行之后出现的地方政府低端的县乡财政困难，必须看作是一种体制没有理顺带来的突出矛盾的表现。

如果按照一种学术上的话语来说，我们把它归结为：基层财政困难是在中国经济社会结构转型之中，制度转型的有效支持不足而积累的矛盾，在基层政府理财层面的一个集中反映，看起来问题发生在县乡两级，实际上后面的问题，是内在于整个体制运行的，这个问题必须深究它的根源，要找到体制上的原因。

二、问题原因的分析

体制原因怎么分析？简要地说，我们可以观察到，1994年以后，在实际运行中间，我们地方政府四个层级中间，很明显地出现了事权的重心下移而财权、财力的重心上移的这样一种背离。事权的重心下移可以看得很清楚。在1994年的改革文件里面，关于各级政府所承担的基本职责，被称作事权的这种规定是不太清晰的，94年文件里没有明确规定的一些事权，比如说社会保障职责，在实际运行里面，一层一层，最后都要落实到最基层，都要求地方政府的低端保障这些事情要做到位。比如社会保障方面有哪个地方出了纰漏，那么叫做“不能保一方平安”，这是官员政绩方面的一票否决，整个政绩免谈。这样所谓事权的重心下移，就带来了地方政府在县乡的低端层面，需要有更充分的财力去履行事权。而同时，财权和财力却背离这种事权下移的趋势而上移。省和市是地方四个层级中的高端，我们有一个基本的统计，在1994年到2000年之间，省级财力的比重从16.8％，一步一步上升到了28.8%，每一年差不多提高两个百分点（参考文献1）。那么市一级呢，还很难拿到详尽的统计数据，但是我们可以观察到，中国有333个地市级的单位，这些行政单位里边，现在统计是280个实行了市管县体制，在市管县体制下，高端它有这样的作用空间，把财权和财力的重心往自己这个层级上提升。这样一来，中央在分税制之后，当然要提高中央占整个财力分配中间的比重，来履行中央转移支付、支持欠发达地区的这个职能；省和市两级，作为地方的高端，也提高了自己的在财力分配中间所占的比重，所苦的自然就是县乡两级。

这样的一个事权重心和财权重心的背离，必须从整个体制的运行，从这个体制本身所形成的这种制度安排的角度来解释。那么我们接着就问，也必须这样问：1994年所实行分税分级财政体制，它内在的逻辑本来是增加各级财政的事权和财权的呼应性，那为什么会在地方政府的低端上出现这种背离，是分税制出了什么问题吗？调查以后，我们得出的基本结论是，我们1994年之后的整个运行，到现在十几年了，省以下实际上没有进入真正的分税制状态，当时我们寄希望于在中央和省为代表的地方之间搭成了分税制体制框架之后，通过试验，在渐进改革中间去解决中国省以下四个层级怎么样分税，怎么样真正进入分税制体制运行轨道这个现实的问题，但是也注意到了，国际经验表明，一般实行分税分级财政体制的国家，大一些的，它的层级就是三级，小一些的层级更少，但是在种种制约条件下，当时我们只能先启动这样一个过渡。

十几年过去了，事实证明，我们省以下的财政体制，即使在发达地区，也没有进入实质性的分税制状态。那么它演变成什么呢？演变成了各种形式的、五花八门的、复杂易变的、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制，这些传统体制下和过渡形态下，我们已经意识到有明显弊病的分成制、包干制，在过渡中间变成了省以下体制的凝固态，这种凝固态带来了运行中间所出现的县乡财政、基层财政的困难。所以板子不应该打到分税制上，如果要打板子的话，必须打在我们还没有消除的分成制和包干制的体制弊病上面，这是一个基本判断。

那么再往下，我们还必须要问，为什么省以下的过渡，变成了分成制和包干制的凝固态？回答是：我们中国现在整体而言财政层级过多，从中央到乡镇是五个层级，省以下是四个层级，这个基本的现实造成了和分税制在省以下实质性得到贯彻之间的不相容性。原来曾经寄希望于能够走出一条有中国特色的、五个层级的分税制道路，但现在，现实已经可以说做出了回答，此路不通，20几种税，在五个层级里怎么分，分不下去。这是又一个基本判断。

在这种情况下，能不能简单地依靠增加中央的转移支付去解决县乡财政困难呢？我们认为，这不是长久之计。可以努力地增加中央对欠发达地区、对基层的转移支付，但是在整个体制安排没有理顺的情况下，中央这么做，是事倍功半、力不从心、难以持续的。

三、对策思路探讨

如果是这样的话，我们就把问题集中到一点，中国财政体制回顾起来，做一个基本的反思，1994年的基本制度成果应该坚持和完善，分税制的方向不能动摇，分税制对应的上下连贯打通的统一市场和与这个统一市场相匹配和各级政府事权能够良好结合的这样一个“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排，应该想方设法寻求一个实现路径。这样一个基本的看法，就可以概括总结前瞻性的基本认识并引出对策思路和要点。

从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国，这是老牌的或者说最有代表性的市场经济强国。我们东方比较近邻的，日本，它有单一制特征，又有它的所谓地方自治特征，也是三个层级。那么我们过去曾经寄希望于在中国走出一个五个层级的分税制道路。实践证明，这条路走不通。与国际经验对照，我们当时和到现在，得不到可对应的可借鉴的一个什么模板；从我们自己的探索来看，有千千万万的工作人员在这方面，花费过他们的心血，但实践证明，不可能出现这样一个境界。按五个层级分税，分不下去，那么我们原来所追求的分税制为基础的分级财政，它的正面效应，就不能够充分发挥出来，而在过渡中间，这种正面效应不能发挥的同时，负面效应却被分成制和包干制的实际状态把它固化了，使越来越令人感觉不能忍受的县乡财政困难这样一个突出问题暴露出来。

这样一个基层财政的困难之所以说它牵动着体制全局，总结一下，首先它联系到我们的财政层级，然后联系到我们的行政层级，然后它联系到我们各级政府自己的合理职能和合理的事权划分是不是到位。这么多层级的政府，怎么样使它们的职能既不越位、又不缺位，这个技术性的事情，已经提升到一个非常深刻的、联系整个市场经济能不能够积极有效地健全起来这样一个非常根本的问题，而且它还联系到，在这种五个层级的政府架构之下，它的各级的政府的事权不能够合理化的情况下，生产要素的充分流动，有没有可能进一步打开它的空间。