张桃林：主动推动财政支农改革创新

今年是“十三五”开局之年，我们召开全国农业财务工作会议，主要任务是紧紧围绕“十三五”农业农村经济发展目标，明确“十三五”时期农业财务工作的支持方向与重点，进一步推动创新财务工作思路，促进农业财务工作提高服务水平，为全面加快农业现代化提供更加坚实有效的支撑保障。刚才，6个省份的典型发言，还有昨天的参观考察、会议汇编的各地交流材料，都让我们看到，地方农业财务工作创新步伐在加快，亮点纷呈，并以点带面有力推进了农业农村改革发展。下面，我讲三点意见。

一、聚焦“十三五”农业现代化核心任务，准确把握农业财务工作的支持着力点

刚刚过去的“十二五”，是我国农业农村发展历史最好时期，这种好的发展态势为稳定经济社会发展大局提供了有力支撑，也为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化奠定了坚实基础。回顾“十二五”农业农村发展取得的巨大成就，值得总结的经验有很多，但最重要的一条，就是政策好、人努力。“十二五”期间，中央财政进一步强化了支持“三农”工作的政策性、制度性安排，全国一般公共预算农林水事务支出规模累计达到6.67万亿元，是“十一五”时期的2.67倍，年均增长14.8%。各级农业财务部门认真贯彻党中央国务院决策部署，坚持改革创新，主动作为，紧紧围绕农业农村中心工作，强化政策创设和资金落实，为农业农村经济持续健康发展提供了重要保障。

“十三五”期间，我国农业农村工作站在历史的高起点上，有了更好的发展基础，但也面临更加复杂的形势。一方面，我国经济发展进入新常态，发展不平衡、不协调、不可持续矛盾仍然突出；另一方面，农业内部新老问题交织叠加、集中显现。特别是农产品供求结构性失衡问题日益突出，转变农业发展方式的压力日益增加，农民持续增收的难度日益加大。与此同时，我们也看到，党中央国务院始终高度重视农业农村经济工作，坚定不移推动深化农村改革，推进农业供给侧结构性改革，农业农村出现了一些新变化新趋势，各类新型农业经营主体大量涌现，多种形式适度规模经营快速发展，产业融合发展步伐呈加速态势，这些又为加快推进农业现代化注入了新的活力，增添了后劲和动力。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》已经对农业现代化作出系统部署，近期《全国农业现代化规划（2016-2020年）》也将公布实施，总的思路是围绕农业现代化取得明显进步的总体目标，突出提高质量效益和竞争力，加快转变农业发展方式的工作主线，推进农业供给侧结构性改革，发展多种形式适度规模经营，中心任务是保供给、保收入、保生态。强农惠农富农政策是农业现代化的重要支撑、重要资源要素，农业现代化的中心任务即是农业财务工作的重要着力点，各级农业财务部门要紧紧围绕农业农村发展目标任务，坚持问题导向，聚焦重点难点，强化政策创设，积极争取投入。“十三五”期间，要着力抓好以下六方面工作：

一是支持夯实和提升基础产能。

重点是全面实施“藏粮于地、藏粮于技”战略；巩固粮食主产区产能，支持建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区；多渠道筹集资金建设高标准农田，持续推动耕地保护与质量提升，加大东北黑土地、重金属污染耕地、地下水超采区等退化耕地治理，探索建立耕地轮作休耕制度和耕地保护补偿制度；持续提升农业装备水平，加大农业科研推广支持力度，特别是支持种业发展和重大技术研发储备。

二是支持农业结构调整。

鼓励调减玉米种植面积，实施粮改饲和粮豆轮作；加快转变养殖业发展方式，促进规模化标准化养殖，发展草牧业，强化重大动物疫病防控，稳生猪、促牛羊、兴奶业；支持农牧交错带种养业协调发展，鼓励果沼畜等循环农业；促进渔业提质增效，鼓励近海湖泊、沿海滩涂减养殖、减捕捞，养护渔业资源；支持提升农产品质量安全水平，保障“舌尖上的安全”。

三是支持保护资源生态。

加大对耕地、草原、渔业资源的保护力度，建立健全生态补偿机制；落实“土十条”，做好轻中度污染耕地的治理和保护利用；按照“一控两减三基本”的要求，打好农业面源污染防治攻坚战，控制农业用水总量，减少化肥、农药施用总量，推进禽畜粪便、农作物秸秆、农膜等农业废弃物综合利用。

四是支持产业融合发展。

构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体和一二三产业融合的现代农业产业体系、生产体系、经营体系，延长农业产业链，延伸价值链，培育农业产业新业态，探索发展多种类型农村产业融合方式、培育多元融合主体、建立多形式利益共享机制和实现机制，探索形成农民持续增收和精准扶贫、精准脱贫的新模式。

五是支持培育壮大新型经营主体。

规范发展家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，农业社会化服务组织等新型服务主体，培育一批新型职业农民、新农人，支持发展多种形式的农业适度规模经营。

六是支持农业农村信息化。

推动农业+“互联网”，发展农村电商，建立完善农业大数据系统，推动农业信息进村入户，鼓励农业物联网推广应用。

以上这些，都是“十三五”农业财务工作支持保障的重点方向，除此之外，现代农业示范区、农村土地确权登记、农垦改革等农村改革的基础工作、农业现代化的先行先试工作，也都需要持续给予积极支持。可以看出，相比较“十二五”，“十三五”的支持方向更多地侧重于补齐发展“短板”，更加侧重于管长远，更加侧重统筹协调，解决这些问题的难度不断加大，迫切需要创新工作方法、综合施策，全国农业财务系统必须上下齐心协力，凝神聚气，加倍努力。

二、紧紧抓住发展机遇期，创新工作理念，进一步提高农业财务服务水平

在面对“十三五”繁重工作任务、复杂工作局面的同时，财税体制改革也进入了深水区，资金整合、事权划分等重大改革都已从研究中转入进行时，当前经济下行压力持续加大，财政收入形势严峻，持续大幅增加支农投入难度增大。但是，我们也要看到利好的一面，始终坚定信心、鼓足干劲。一是党中央国务院对加大农业投入态度坚决鲜明，习总书记和李克强总理多次强调，财政再困难也要优先保证农业支出，开支再压缩也不能减少“三农”投入，中央支农政策是稳定的、连续的、一贯的。二是金融社会资本对投资农业热情与日俱增，随着国家千方百计调动金融支持实体经济发展，千方百计激活民间投资政策的陆续出台，无论是政策性、还是商业性的金融机构，无论是涉农企业、还是城市工商资本，特别是互联网金融、产业资本等新型金融，都关注农业、看好农业，甚至有的机构不惜巨资超前布局农业农村。三是财政支农创新有了良好开局，从过去几年的实践探索看，主动推动财政支农改革创新，不但不会影响或减少农业投入，反而盘活了存量资金，激活了市场资本，改革创新做成了加法，甚至是乘法，增强了各方面的信心，受到了各方面的欢迎，我们也积累了经验。

综合各方面的形势，可以说，“十三五”既是农业财务支持保障的挑战期，也是改革创新的关键期，更是积极作为、大有可为的发展突破期。我们要紧紧围绕加快农业现代化中心任务，突出“改革加力，创新提效”的总思路，以“增加投入”为总目标，不仅要增加财政直接投入，更要引导金融资本、社会资本增加对现代农业的投入；以“改革创新”为总路径，不但要保持强农惠农政策的稳定性、连续性，巩固已有成效，更要大胆改革创新，优化支出结构，存量做文章，增量想办法；以“降本提效”为总抓手，不但要提升政策的经济效益、社会效益和生态效益，更要提升政策的实施效率。具体从四个方面来强化和改进工作。

第一，创新工作理念，协调用好中央、地方和市场三个调控力。

十八大提出要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府引导作用，去年又提出补齐农业现代化“短板”的要求。补“短板”就是靠政府行政手段、财政支持来弥补市场失灵，这就需要我们协调用好行政调控与市场调控两只手。基本原则是政府既要弥补市场失灵，加快补齐农业现代化“短板”，另一方面也不能大包大揽，做到帮忙不添乱、帮助不包办，更多的利用财政引导、鼓励政策，调动市场主体的积极性，激发内生活力。在政府调控层面，也要适当划分中央与地方事权，近期国务院刚刚下发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，包括农业在内的各个领域都要划分中央与地方事权，地方要守土有责，不能过度依赖中央，更不能中央支持挤出地方支出。需要强调一点，协调政府与市场两只手必须坚持两个底线，一是政府投入不能减，二是粮食安全不能出问题。

第二，创新支持方式，推动产业政策、财税政策、金融保险政策三位一体互动。

从发达国家的经验看，在政府支持农业的初期，主要使用直接支持的手段，到了传统农业向现代农业过渡的发展阶段，则更多的利用金融保险等市场化手段。当前，我国也进入传统农业向现代农业加速推进的关键阶段，我们也应该细分不同产业、不同主体、不同政策目标，因地制宜，相应采取更加有效的支持方式。比如，粮食生产更多的靠直接补贴；畜牧水产养殖可以更多靠财政撬动金融社会资本；一般农户靠补贴，新型经营主体发展则应通过信贷支持和保险保障激发内生活力，调动企业积极性则可以多试试以奖代补、政府与社会资本合作。今后，有两个方向需要把握好，一是农业补贴要突出绿色生态为导向的制度设计，目前农业部和财政部已经起草了相关方案，待中央深改组审议后印发实施，补贴要增强针对性和有效性，促进可持续发展。二是发挥好财政撬动金融社会资本的作用，通过财政风险补偿等方式，解决长期以来金融资本投入农业的信心不足问题，弥补农业现代化发展的巨大资金缺口。可以设想，目前财政支农支出大约是1万亿，如果通过信贷担保体系以及其他渠道新增撬动信贷资本1万亿，农业保险提标扩面再增加风险保障1万亿，这将给现代农业注入巨大发展动力，这也将是未来农业支持保护政策的增长点和着力点。

第三，创新管理模式，突出抓好精准、整合和绩效三个关键举措。

随着多种形式适度规模经营的发展，新型农业经营主体大量涌现，面对两三百万相对规范化、规模化的经营主体，我们应改变以往大水漫灌式的支持，探索精准滴灌式扶持。目前，部里正在开发测试新型农业经营主体直报系统，对全国的家庭农场、合作社等新型经营主体精准定位、动态跟踪、上下互动，点对点对接信贷、保险、培训等服务，做到管理对象精准、对接政策精准。整合也是管理创新，这是近两年中央和地方共同推动的一项重大改革，是当前涉农资金管理体制下的管理机制创新，一定程度上也是对过去一段时期碎片化政策的修正过程，黑龙江、河南等省份都已经取得了重大突破，事实证明整合到位就可以实现1+1>2的整体效果，这项改革既要上下联动，也要一步一步稳扎稳打。绩效是政策管理的最后关口，也是政策的总开关，直接决定着政策的走向，应逐步建立“用钱必问效、无效必问责”的政策评估及退出机制。

第四，创新队伍建设，从观念、能力和精气神三个维度全面提升农业财务现代化水平。

改革创新也好，政策落实也好，最后关键还是靠人，要靠有一支能力强、敢担当的农业财务队伍。我再强调三个要求，一是观念要革新。这几年我们反复讲“三个转变”，这既是对财务工作趋势的准确把握，也是对农业财务队伍存在问题的对症下药，总的看大家都理解了，也在努力转变，但还有一些同志没有转过来。下个阶段，必须加速转（观念）、加劲补（短板），我看有的省份设立专门的金融部门并增加专门的金融人才值得肯定。二是能力要提升。农业财务工作专业性、政策性很强，