党国英：中国农业发展的战略失误及其矫正

内容提要： 根据党的十八大、十八届三中全会及近年一系列中央“一号文件”精神，对中国农业发展及农村改革应有一个总体性的评估，以更适应中国农业在国际市场的竞争格局。中国基本解决了百姓的吃饭问题，但为此付出的成本很高，而如果改革更为深入，这个成本是可以降低的。土地制度缺陷全面影响农业经济效益，农业经营组织政策失误降低农业资本效率，劳动资源配置缺陷降低农业劳动生产率，这是中国农业发展所面临的基本问题。提高中国农业竞争力，必须确立农村改革新战略。

关键词： 农业发展战略； 农业竞争力 ； 农村改革

一、引言

改革开放以来，中国农业取得了巨大成就。目前中国谷物单产水平大约为20世纪50年代的10～15倍。1990年以来，中国粮食产量平均每年递增约1%，显著超过了人口增长速度。2009年之后，农村居民人均可支配收入增长连续多年超过城镇居民收入水平，城乡收入差距逐步缩小。按照联合国的标准，中国贫困人口数量连年减少，农村人口脱贫速度为世界之最。这些成绩有目共睹。成功与失误相随。在看到成功的同时，也要看到失误。中国农业现代化一路走来，尽管政府方面颇为努力，但战略失误之处也愈发明显。

一项成功的经济战略必须满足两个基本要求，一是核心目标必须具有长期瞄准价值，二是实现目标的手段或路径对核心目标的实现具有促进作用。以往中国农业发展的核心目标是主要农产品的数量增长，未能注重农产品价值构成的成本下降。主要农产品成本过高，由国家财政维持农产品高价格的支撑力一旦崩塌，数量保障将会丧失，这是中国农业发展面临的严峻挑战。既往土地制度、财政支农制度、农业经营组织制度及农村劳动资源调节制度等方面的改革未及要害或进展缓慢，是中国农业发展战略扭曲变形的基本原因。

本文先讨论农业发展战略失误的形成机理，最后一部分讨论战略修复的若干办法。

二、粮食生产：数量增长，竞争力落后

中国多种大宗农产品在国际上缺乏竞争力，谷物及肉奶产品尤为甚者。竞争力缺乏的主要原因，一是中国农业劳动投入多，劳动生产率低下。中国谷物劳动生产率平均水平大约为美国的1%；按实际劳动时间折算，这个数值也不超过5%。而中国农业领域日工资水平已经达到美国最低日工资的20%。劳动成本高的直接原因是中国农业产业链上的专业化分工水平低，农户经营规模过小。二是农业技术模式比较落后，例如，谷物生产对灌溉的依赖过强，种子更新过于落后。欧美的谷物生产一般为雨润农业，较少灌溉，由此极大节约了劳动成本与固定设施维护成本，并有利于大型机械耕作。按笔者近年调查，中国主产区谷物生产的灌溉因素形成劳动总成本的30%左右。近年华北地区越来越多的农户因灌溉综合成本高而放弃了小麦种植。中国农业科技成果转化率低，“十一五”期间只有40%左右，远低于发达国家80%以上的水平。三是农业生产中的物质投入不经济。中国农业的单位生产量的化肥、农药投入长期高于农业发达国家，例如，中国单位面积使用的化肥量约为美国的3倍。四是中国农村土地流转费用高昂。据笔者调查，土地流转中的地租几乎相当于小规模农业经营者的全部纯收入，流入土地的农业大户的纯收入实际上获得了规模经营产生的好处，其劳动投入于未得到回报。此外，中国财政支农也形成一个巨大的隐形成本。按不完全数据，2014年中国中央加地方对“三农”的投入，按同一口径比较，约为欧盟与美国总和的3倍左右；只是因为中国农民人数巨大，分摊到每个农民头上数量不多。

改革开放以来，国家经济工作中农业受到高度重视，而工作的重心是粮食数量安全，对农业竞争力提升重视不足。中国加入WTO之后，工业品市场开放、农产品市场相对封闭的外贸模式不再有效，致使农业市场城门大开，全面遭受国际市场压力。以上这几项导致农业成本高昂的因素，均与农业经济体制有密切关系。

下面按要素成本理论对粮食生产成本做一概略性分析。这个分析不是力求精确的计量分析，数据资源也不足以做这种分析，但基于笔者的调研、观察，相信这个分析能对粮食生产的基本情况做出一个判断。

（一）按完全要素成本计算的中国粮食生产处于严重亏损状态

完全要素成本，即经营者使用土地、劳动与资本诸要素时的要素价格总和。不同于农户经营核算所用的财务成本，前者有一部分是隐性的，但前一概念更能反映资源配置效率状况。本文没有考虑环境因素。

若按完全成本计算，中国农业的成本确实很高。本文算一个粗略的大账。粮食16亿亩播种面积，按1季的地租每亩约500元计算，地租作为土地的“贡献”，达8000亿元；劳动报酬按目前劳动生产率水平，现有粮食总量生产出来，需要约70亿个工日，一个工日按60元计算，合4200亿元。按高限估计，中国粮食生产的资本存量（包括政府投入及农户投入的资本存量）约5万亿元，资本报酬（不是生产资料消耗）按3000亿元计算。这样总计，中国粮食生产的要素成本应该是15200亿元。中国粮食售价中，生产资料消耗成本每亩每季约300元（包括资本折旧），总额为4800亿元。若按中国一年粮食产出6000亿公斤计算，这些粮食的要素成本与消耗性成本总和刚好为2万亿元。

如果按照在国际市场上有竞争力的价格来销售这些粮食，平均每公斤粮食卖1.4元，则6000亿公斤粮食可获销售额0.84万亿元，亏损1.16万亿元。如果按照近年在国家政策支持下形成的平均价格1斤1元计算，则亏损0.8万亿元。

上面这个估算不会很精确，且任谁也准确不到哪里去。上述计算若大致符合基本形势，能说明问题的性质，就是有意义的。

（二）“亏算”状态下粮食为什么还会增产？

前文提到的亏损，是按照完全成本计算的亏损，并不一定导致大面积的农户在财务上短期内陷入困境，否则无法理解中国农业还在发展、粮食还年年增产，且土地撂荒并不严重。

一是政府补贴部分弥补了农户的经营成本，缓解了农户财务困难。估计中央加地方对种粮的补贴在2500亿元左右。一些地方对种粮的补贴每亩达到500元。

二是隐形的资本折旧及资本利息支出由政府支农资金负担一大部分，没有形成农户的直接财务成本。政府历年支农资金的增长速度超过粮食增产的速度。这个过程如果终止，麻烦就会很大。按多方数据估算，欧盟与美国联邦政府对农业的支持总量加起来也比中国支农资金少很多（不算美国农业部的食品补贴计划支出），足见中国农业发展的实际压力有多大。

三是中国农户对自己工资报酬的牺牲。在目前农业雇工经营中，日工资水平大约为40～100元，但农户在自营农业中不一定按市场价格核算自己的工资成本。城乡之间劳动力转移越是困难，这种核算越不可能。自营农户可以把自己的日工资压低到一天的基本生活成本，例如10元左右。

四是地租成本对自营农户来说是隐性的，农户不必支出。但对租地经营的大农户，这个支出是刚性的。从今年得到的消息看，已经有一些大农户在粮价下跌的情况下开始缩小经营规模，直接原因是支付不了地租。

此外，资本成本的一部分也是隐性的，不构成农户的财务约束。农机补贴、贷款贴息、保险补贴等都构成国家对资本成本的负担。

如果不存在以上因素，中国农业在农户财务预算上就不可持续。

粮食转化为饭桌上的食物，成本又有不少增加，但因为“顺价销售”一类的努力，不少成本就由消费者负担了。于是，中国的恩格尔系数很高，现在仍然在30%以上，而美国的这个指数是12.6%。美国人口约为中国人口的1/4强，食品开支竟然是中国的1/2弱！如果美国人饮食习惯与中国人相同，其恩格尔系数会在6%以下！这个巨大差异便是农业竞争力差异产生的。

（三）中国粮食生产能否“扭亏为盈”？

中国粮食生产有几个成本大项是可以调整的。

先说劳动成本。笔者访问山东德州、江苏射阳等地的规模经营农户，发现粮食生产单位面积的劳动成本随着农户经营面积的扩大而显著降低。万亩规模的农户，1亩地的劳动时间可以是半个工日（实际上还有降低的潜力），约是现在平均水平约1/8。假若这个成本只降低一半，则粮食生产的劳动成本为2100亿元。

再看隐性的地租成本。按照农业发达的市场化经济体的情况，中国隐性的地租可以降低80%。这样，粮食生产的地租成本可以降到1600亿元。

资本成本也有降低的空间。土地经营规模扩大，农业机械化水平提高。。笔者在这方面的数据依据不足，但从同样设备的价格及银行利率等因素看，资本成本降低30%左右是有可能的，即资本要素成本能降低到2000亿元。

以上几个因素加总，粮食的要素成本可以降低到5700亿元！即使按照国际市场水平计算农户财务状况，也有相当的盈利。如果将农业工日的工资单价提升到城市务工水平，按120元计算，要素成本为7800亿元，仍然有一定利润。

此外，据笔者调查，比起一般小农户，规模经营农户使用化肥、农药更合理，从而更有利于农业环境保护，有利于降低农业的社会成本。

三、土地制度缺陷全面影响农业经济效益

（一）土地产权制度改革破题难

20世纪80年代开始实行的农村土地承包制度，除了少数地区自发行动之外，大部分地区没有能使农村土地转变为农民的财产权。土地的短期承包，实际上是一种经营权。这种权利配置方式增大了土地流转成本，易造成多种合约纠纷。短期承包还使农地丧失抵押价值，银行多不愿收押农地给农民贷款。

据一位老同志回忆，20世纪80年代初，颇具远见卓识的前辈领导人万里先生曾经谋划在承包制（实际上是包产到户）实施以后，尽快完成农地永久归农户经营的终极改革任务。万里先生实际上代表了中共党内一批先进政治家的主张。但令人遗憾的是，这一主张未能践行。党的十八大及十八届三中全会决定实行农村土地承包关系长久不变的改革，但进展极为迟缓，反对声浪颇大。有的地方颇为认真地开展了“确权登记颁证”工作，但又在短期内重新调整土地承包关系。“地权永久到户”的理念并没有深入人心。

地权不稳固，农业现代化没指望。现代农业必须在国际上有竞争力，没有竞争力就意味着落后，何谈现代化？规模经济难以形成的主要原因是：①闲暇的机会成本极低。农民超过一定年龄后，进城务工比较困难，定居城市尤其困难，因此在农村的闲暇成本很低。同时，因为有了社会化服务，务农的劳动强度大大降低，真正的田间操作者是专业化服务人员。在这样的背景下，小块土地的承包户就由老年人和留守家乡的妇女“看护”土地，而不愿意出租、流转。那些从事社会化服务的真正的“农民”，实际上主要赚了工资收入。②地租率高。在“小农户+社会化服务”模式下，地租几乎相当于纯收入的80%左右。