何国强：论涉法涉诉信访治理的法治化

一、问题的提出

2005年2月，中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》，该办法第二条明确指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”至此，在实践中“涉法涉诉信访”的涵义有了大致的界定，即自然人、法人或其他组织对人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门就侦查、检察、审判、执行等职能活动中的相关问题，在法律程序以外采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向有关部门反映情况、提出建议和要求的行为。涉法涉诉信访与法律程序之内作为程序权利的申诉、申请再审、申请复议等明显不同。法律程序之内的申诉、申请再审、申请复议等的提出，要受到提出主体、案件范围、理由、受理机关、期限等法定条件的限制。完全符合这些条件的诉求属于法律程序之内的申诉、申请再审、申请复议等，不符合这些条件的诉求，则为法律程序之外的涉法涉诉信访。

涉法涉诉与一般信访（行政信访）存在诸多差异，行政信访基于其权利救济功能，因而在一定程度上可以看作与复议、仲裁、诉讼等并列的权利救济手段，只不过这种救济功能是对复议、仲裁、诉讼等法定渠道的补充，通过信访渠道解决那些尚未纳入现在法定渠道受理和解决的事项。需要说明的是，涉法涉诉信访与复议、仲裁、诉讼在选择适用中并不是并列的关系，而是先后的关系，即先有政法机关的执法办案活动，后有对这种执法办案活动不满的信访；信访的内容也不再仅仅是要解决原有的矛盾纠纷或还增加了对政法机关执法办案活动存在问题的控告和申诉。涉法涉诉信访一方面以信访的形式出现，另一方面又与司法机关行使司法权相关联，这就使得涉法涉诉信访的法治化较为复杂和重要。

十八届四中全会明确指出了信访法治化的制度改革方向。针对我国社会发展和法治养成而言，信访工作法治化是历史的必然选择，也是社会进步的必由之路。{1}而信访法治化不仅仅在于把信访本身纳入法治化轨道，更在于“诉访分离”，界定信访渠道与法律途径各自的范围。

二、涉法涉讼信访问题的现状、问题与出路

（一）涉法涉诉信访的现状

当前我国存在的涉法涉诉信访现象是重实体正义轻程序正义的典型体现。{2}虽然近年来涉法涉诉信访总量保持了稳中有降的局面，但高位徘徊的局面仍未根本好转，进京访突出问题仍未解决，信访秩序也未完全好转，涉法涉诉信访总体形势不容乐观。在整体上，涉法涉诉信访呈现“三个并存”的特点，即集中治理取得明显成效与信访问题依然突出并存，“割韭菜”的循环怪圈没有从根本上打破；解决问题的力度不断加大与进京访高位运行并存，“信上不信下”、“信访不信法”的局面没有扭转；信访总量平稳可控与信访案件易发多发并存，涉法涉诉信访的“供应链”没有根本切断。具体而言，其现状大致如下：（1）总量较大，赴京访、重复访和集体访较多。按照有关部门的统计，近10年来，信访总量和信访秩序有所好转，但总体而言，全国信访总量仍然高位运行，赴京访、重复访和集体访仍然偏多。{3}（2）“涉法”与“涉诉”之间以“涉诉”居多。总体而言，涉法涉诉信访越来越成为占据主导地位的信访类型，其中主要是针对终审生效的法院判决。甚至，有些案件起诉至法院开始，当事人即上访要求政府机关监督法院作出公正的司法判决。{4}从信访事项所涉及政法部门来看，主要集中于法院系统和公安系统。从主要诉求所涉及的具体问题来看，涉法涉诉信访问题主要集中于法院系统的民事判决问题[1]刑事、行政判决问题和执行问题也有涉及[2]公安系统的刑事侦查、破案问题、治安管理问题及交通管理问题和“后涉警”信访问题。（3）涉法涉诉信访行为比较激烈。涉法涉诉信访问题多数属于个体访，大部分经历了一审、二审和再审程序或其他处理程序，时间较长，群众怨气较大，行为比较激烈，以至于部分信访群众到党委、政府大院门前、省领导住地等区域异常上访，甚至采取打横幅、穿状衣、举冤牌、服毒自残、堵门堵路等违法行为。（4）涉法涉诉非正常上访比较突出。承前所述，涉法涉诉信访者往往怨气较大、行为激烈，并且经历过与公检法打交道的过程，“信访不信法”、“信上不信下”的情况更加突出，采取进京非正常上访，给地方党委、政府以及政法部门施加压力的动能更大。集体信访案件甚至出现上访人花钱雇人买访、组织家族老人小孩参访、怂恿案外人群体施压上访、相互无关联案件当事人组团上访等情况。

（二）涉法涉诉信访面临的突出问题

涉法涉诉信访总体上属于信访的范畴，具有信访的一般属性。同时，涉法涉诉信访又是在执法、司法过程中产生的，反映的是执法、司法的方式、质量和效率问题，具有其特殊性。这就使信访制度与司法制度相互交织，在解决涉法涉诉信访问题时，往往面临两种制度的冲突与困境。

1.对涉法涉诉信访认识的争议

经过多年的信访工作实践，各级政法机关和大多数政法干警都能够深刻地认识到解决涉法涉诉信访问题的重要性和紧迫性，但是相关的分歧和争论始终未停止。如：有人主张把信访作为司法程序之后的救济程序，认为信访是公民实践宪法赋予其基本权利的重要方式，公民对任何国家机关和工作人员都有权提出批评、建议、申诉、控告、检举。司法裁判难免有错，中央有关部门也多次指出信访群众反映的问题“绝大多数是有理的”。由此这些人主张，强化信访解决问题的功能，把信访作为司法的有益补充，纠正执法问题的有效手段。更有甚者，认为涉法涉诉信访具有民主监督功能以及参政议政功能，权利救济功能和纠纷解决功能，对公民维护自身的合法权益有着重要的保障；{5}有的提出司法裁判是对矛盾纠纷的权威性、终局性判定，既然如此，就不应该有涉法涉诉信访，涉法涉诉信访是伪命题。对走完司法程序的案件，因为群众上访反复启动复查再审程序，就会使司法程序形同虚设。如果因当事人信访而更改已经生效的裁判，就会影响司法的既判力，使司法权威受到挑战。因此，主张走完司法程序的案件不得再作为信访案件受理；有人建议加大教育稳控力度，认为经过近年来持续不断的集中化解，有理和部分有理的信访案件都已基本得到解决，剩下的大多是无理访或诉求过高的信访。主张把工作重心转到释法说理和教育稳控上，对闹访的坚决予以打击。

2.涉法涉诉信访面临解决当事人合理诉求与维护司法权威的两难局面

涉法涉诉信访由信访与司法两种制度交织产生，相互冲突。司法裁判具有严格的程序规定，而信访活动具有非程序性和非规范性，信访事项的提起是依信访人的意志决定；司法裁判具有终局性，审理程序终止，裁判结果生效；而信访活动具有反复性，没有终局；司法功能具有有限性，有很多难以触及的方面，而信访诉求具有多样性。在法治还没有建立其真正权威的背景下，老百姓不相信法律，只好去寻求人治，这已经是中国老百姓几千年以来所形成的习惯。{6}信访与司法两种制度的矛盾性决定了涉法涉诉信访治理将面临两难境地。一方面，群众诉求的解决势在必行；另一方面，随着信访工作的不断强化，通过信访渠道解决问题的力度不断加大，信访渠道实际上已经成为与司法并行甚至是高于司法的又一社会矛盾解决机制。这必然带来三个问题：一是司法最终解决机制的功能和权威被弱化，矛盾纠纷的解决无法有效终局，整个社会丧失终极的权威，社会矛盾和社会秩序将会处于不稳定状态；二是随着解决涉诉信访问题的力度加大、有效性增强，加之信访本身低成本、高效率的特点，造成群众对司法的依赖和信任降低，形成“访大于法”的心理，出现“以访压法”和“弃法转访”的现象，影响司法机关的权威性和公信力；三是对于诉讼双方而言，仅解决信访一方的诉求，仅给予信访当事人更多的司法权利，实际上可能造成对另一方当事人的不公平，不利于真正维护社会公平、如何在解决涉法涉诉信访问题中更好地维护司法权威、强化司法权威，成为涉法涉诉信访工作必须解决的重大问题。

3.涉法涉诉信访工作的体制和机制不顺畅

在当前的形势和条件下，信访联席会议制度对整合资源、协调各方，有效解决信访问题，发挥了重要作用。但是，随着形势的不断发展变化，这一工作制度和机制也存在诸多不适应，需要加以改进完善。就涉法涉诉信访而言，主要有以下几个方面：

涉法涉诉信访归属管理规则使政法委出现角色错位。中央联席会议明确涉法涉诉信访工作由中央政法委牵头。工作中，又逐步将涉法涉诉信访案件归属中央政法委协调处理，信访局不再登记、受理、交办涉法涉诉信访案件，全国人大受理的涉法涉诉来信来访，也全部交由中央政法委处理。各级党委、人大、政府信访部门均照此办理。这就使党委政法委事实上成为解决涉法涉诉信访问题的第一责任主体，处在信访工作第一线，出现工作越位、不堪重负的问题，指导、协调、监督职能未能充分发挥。

经常性的集中化解模式存在信访上引的弊端。集中时间、集中力量、集中化解，是有效解决信访案件大量积压的有效方式，但不能是常态。有学者认为，我国的信访制度是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统，这在世界上大概都是独一无二的。{7}通过自上而下集中交办进京访案件，地方重视程度高、工作效率快、问题解决彻底，也势必引发信访群众大量进京上访；在限期息诉罢访的压力下，一些基层政法单位突破政策法律底线，简单“花钱买平安”、随意更改司法结论，引发其他信访人攀比而不断上访，甚至司法程序未走完即上访；要求政法机关解决当事人的所有诉求，使基层办案单位不仅要解决法律问题，也要解决当事人的实际困难，导致办理的案件越多，筹款救济、替被执行人支付执行款项的任务越重，力不从心，而当事人为实现自身利益的最大化，不断上访施压。

进京非正常访工作机制引发大量“拦卡堵截”问题。从“进京上访”发展到“在京上访”{8}，直至上访村最后被消灭的过程，对城市发展和访民自身都造成过重大的伤害。信访部门对进京非正常访件件通报、严格考核，要求各地一律进京劝返接回，对解决非正常访高发问题、维护北京地区社会秩序，在短期内收到了明显效果。然而，这一工作机制带来的问题是，少数上访群众以进京非正常访为要挟，与地方政府展开“博弈”，解决问题的难度加大。在对不及时接回、接回后回流的将被通报、责任人被免职的重压之下，各地只能投入大量人力，对信访人严防死守，派出大批信访干部、政法干警，在重点敏感区域、正常接访场所周边“拦卡堵截”，“黑保安”、“黑监狱”[3]问题始终难以禁绝。

（三）涉法涉诉信访问题的出路

党的十八大明确指出，法治是治国理政的基本方式；并明确要求，要提高运用法治思维和法治方式，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。政法机关作为依法治国方略的实施者、践行者，必须带头遵守法律，模范落实加快法治国家建设的要求。如果作为法律的执行者、实施者，仍然沿用行政模式来化解矛盾、处理问题，显然是违背我国“依法治国”的治国理政方略的。因此，涉法涉诉问题的解决出路在于法治化。

究其缘由：大到一个国家、一个民族，小到一个单位、一个家庭，都应该有相对统一的意志，都应该有相对公认的判断是非曲直的标准。现代社会，相对统一的意志，相对公认的判断是非曲直的标准就是法律。否则，国家就会四分五裂，一盘散沙。目前，我国各类矛盾纠缠，不同的利益诉求纷繁复杂，但矛盾的解决、诉求的张扬，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这是治国理政的基本经验和规律。事实求是地讲，对于在规范和法律的轨道上解决问题，目前还缺乏广泛的共识。要解决这个问题，既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度和机制。只有从制度和机制上采取倒逼的办法，对在规范和法律的轨道上解决问题的认识才能深化，法律精神和法律思维才能尽快养成。要完善相关制度和机制，需要从最便于依法律、按程序处理问题的领域入手，积累经验，形成示范。