王鸿翼：民事行政检察工作的发展历程与展望

内容提要: 民行检察制度是中国特色检察制度的重要组成部分，本文通过回顾民行检察工作的发展历程，清晰地勾勒出民行检察工作的基本脉络，为进一步提高民行检察工作发展水平指明了方向，并对下一步民行检察工作的发展趋势作出评判，提供必要指引，同时对民行检察工作中急需解决的相关问题给出了答案。

关键词: 民行检察，发展历程，未来展望

民事行政检察制度是中国特色检察制度的重要组成部分，也是检察机关肩负的宪法赋予法律监督使命在民事、行政诉讼领域的体现。我国检察机关恢复重建至今，民事、行政检察作为一项较晚恢复的检察工作，历经艰难曲折的发展历程，终于处于了全面、深入发展的重要关口。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，在全面建设中国特色社会主义法治国家的形势下，回顾发展历程，总结发展经验，把握发展趋势，对正确认识和开展民行检察工作，坚持并完善民行检察制度无疑具有重要意义。

一、民行检察工作发展历程

新中国成立之初，民行检察工作即在立法上得到明确的确认。1949年颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，明确了检察机关在民事检察方面具有两项职权：对违法判决提出抗诉，代表国家公益参与民事诉讼。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、1954年《人民检察院组织法》对检察机关的民事行政检察职责作了进一步较为详细的规定。文革期间，检察机关被撤销，民事行政检察事业也随之中断。

检察机关恢复重建后，民行检察工作从1986年开始试点，到现在的二十五年以来，其在组织机构、人员队伍、工作制度、监督范围、监督方式、办案规模、指导思想、理论研究等各个方面，经历了由无到有，由起步到确立，由确立到巩固，由巩固到提高的发展历程，大致可以划分为四个发展阶段：

（一）以抗诉工作为标志的民行检察起步阶段

我国1982年民事诉讼法（试行）规定了检察机关有权对民事审判活动进行法律监督。但是，对于检察机关如何进行监督未作任何规定，加之在当时计划经济形势下，民商事司法活动调节的范围较窄，需求也较少，因此民事检察工作基本上处于没有开展的状态。随着社会经济的发展，民商事活动增多，对检察机关介入民商事活动提出了新的要求，作为法律监督机关的人民检察院也逐步将民事、行政诉讼法律监督问题提上议事日程，开始了建设符合中国国情与实际需要的现代民行检察制度新篇章。

1986年，依照民事诉讼法的原则规定，部分有条件的检察院开展了民事审判法律监督试点工作。1988年9月，高检院正式成立民事行政检察厅。1989年颁布的行政诉讼法，除了在总则中规定检察机关有权对行政诉讼进行法律监督之外，在分则中还明确规定了检察机关发现生效的行政判决、裁定违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。这就从立法上明确了行政诉讼检察监督的方式。在立法的推动下，1990年，“两高”联合发出《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》。1991年正式颁布的民事诉讼法，在坚持人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督的原则上，明确规定了人民检察院对生效的民事判决、裁定提出抗诉的条件和程序。高检院在下发关于做好民事诉讼法实施工作通知的同时，就检察机关受理民事、行政申诉分工下发了专门通知，明确了民行检察部门办理民事行政申诉案件的初步程序与范围。到1991年，全国有29个省级检察院成立了民事行政检察处,72%的分、州、市院和26%的县（市）、区院成立了民事行政检察科，拥有了近2000人的民事行政检察干部队伍。至此，民事行政检察制度和抗诉监督方式在民事、行政两大诉讼法中得以确认，全国检察机关民事行政机构基本建立，检察机关开始逐步履行民事审判和行政诉讼法律监督职责。

（二）民行检察抗诉监督工作发展阶段

坚持“敢抗、会抗、抗准”、“公开、公正、合法”的办案原则，坚持“以办理抗诉案件为重心，抓好办案效率和办案效果三个基本环节”的办案指导思想，是这一阶段民行检察发展的主要特征。这一时期，全国检察机关全面开展和规范民事行政抗诉监督工作，民行检察工作由此进入了一个快速发展时期。

1992年，高检院制定了《关于民事审判监督程序抗诉暂行规定》，对民事行政抗诉监督的案件来源、立案、调查、审查、抗诉、出席再审法庭等进行了初步规定。1993年，高检院就民事行政检察文书和档案管理召开研讨会。1995年，检察机关明确提出了抗诉案件向同级人大常委会报告的要求。1996年，高检院组织研讨了民事抗诉案件办案程序、民事案件抗诉条件和民行检察法律文书样式。1997年，“两高”就办理民事、行政抗诉案件的若干规定举行了座谈会。1998年，全国31个省级院和全部分、州、市院以及90%以上的基层院设立了民行检察机构，专职民行检察干部达到8000人。高检院制定了民行检察文书样式（试行）等一批文书、归档方面的规范性文件。1999年，高检院公布了《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》。全国民事行政申诉案件的办案力度得到根本性增强，达到相对稳定的发展水平。据统计，1992年至2001年，受理案件数达到84225件，抗诉案件数为16488件。十年间年平均受案数为4.1万件，人民法院再审抗诉案件2.9万件，其中改变原裁判2.3万件，原判改变率达到79.5%。

（三）规范抗诉和法律监督探索阶段

随着我国社会主义市场经济地位和依法治国基本方略的确立，加强民事审判和行政诉讼法律监督的社会需求愈加强烈，以民行抗诉为单一手段的民行检察制度缺陷逐步显现，民行检察部门在继续加强抗诉工作的同时，对民行检察监督的指导思想、监督范围、监督方式、理论研究等方面进行了深入的思考和求索。

1.指导思想的调整。全国检察机关第一次民事行政检察工作会议之后，高检院要求从力度、质量、效率、效果四个维度对抗诉工作进行全面把握；对于民行检察监督目的，明确提出了“两个维护”，即“维护司法公正，维护司法权威”这一指导思想，其重大意义在于全面加强抗诉工作的同时，揭示了民行检察监督与民事行政审判的共同目标，为民行检察工作的全面发展提供了理论准备，为逐步改变对抗诉工作的总体效果不如意和对司法权威关注不够等一系列模糊认识不合理的现象奠定了基础。

2.规范化建设的加强。2001年，高检院在总结近十五年抗诉工作的基础上正式颁布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，对民事行政抗诉案件办理的程序、方式、条件、法律文书格式、案件立卷等问题进行了全面规范。民行检察工作在有法可依的同时，做到了有章可循。

3.办案工作思路更加科学明确。全国检察机关第一次民事行政检察工作会议上确定了“两率提高、结构改变、业务规范、整体推进”的工作思路，突破了以往办案工作单纯抗诉的局限性，促使民行办案工作朝多方位探索。民行检察部门在这一科学思路指引下，在抗诉这一传统监督方式之外，创造并广泛使用了再审检察建议的方式。民行检察监督结构呈现出生效裁判监督（包括抗诉与再审检察建议）、息诉、执行活动监督、督促起诉、支持起诉、民事公诉、审判人员与执行人员职务犯罪线索移送等相结合的格局。各项办案机制逐步健全，执法行为逐步规范，民行检察办案工作得到整体协调推进。

4.抗诉和各项探索性办案方法成效明显。截至2010年的十年间，全国检察机关共受理民行申诉案件66万余件，提出抗诉案件12万余件，其中民事抗诉案件11.6万余件，行政抗诉案件4000多件。人民法院共再审审结案件7.6万余件，改变原裁判5.4万余件，再审改变率为71.1%。共提出再审检察建议4.5万余件，人民法院采纳2.7万余件，采纳率为59.4%。同时，对大量不立案、不抗诉案件认真开展了服判息诉工作。针对查处司法不公背后隐藏的职务犯罪方面，2004年9月，高检院下发《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》，各级民行检察部门依法办理了一批审判人员和执行人员职务犯罪案件。2009年9月后，各级民行部门严格执行高检院《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，将办案中发现的司法不公背后的职务犯罪线索，按照规定移送给职务犯罪侦查部门，为增强检察机关法律监督的整体合力与实效发挥了积极作用。此外，各地民行检察部门还积极探索了督促起诉、支持起诉、对民事案件执行和调解活动监督，以及对民事非讼程序的监督工作，办理了一批相关案件，对防止国有资产流失、遏制环境污染、维护国家和社会公共利益起到了积极作用。

5.民行检察理论研究进一步深入。2003年以来，高检院与理论界联合，先后就“民事诉讼法修改与民事检察监督制度的完善”、“民事行政诉讼中检察权的配置问题”、“民事执行监督问题”等话题进行了深入研究。2008年后，又以承办“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”、“完善检察机关对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”等中央司法改革任务为契机，进一步加强理论研究，有力推动了理论界与实务界对民行检察监督的意义、性质和地位等方面达成共识。正是在这些理论研究的基础上，使民行检察实务改革获得了方向指引与实践推进。到2010年，全国已有6个省级检察院的民事、行政检察机构分设，呈现出民事检察与行政检察独立发展的趋势。2010年，“两高”、公安部、安全部、司法部联合出台了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》，为开展对渎职行为调查进一步提供了依据。

（四）民行法律监督发展阶段

2010年召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议是民行检察工作向着更加科学的方向迅速发展的标志。此次会议，总结了民行检察工作开展以来的实践探索经验与理论研究成果，对第一次民行工作会议以来的工作方向、方法和探索成果予以肯定。曹建明检察长的讲话既从理论上指出了民行检察所应坚持的法律监督属性、职能定位和基本要求，又从实务的角度提出了构建以抗诉为中心的多元化监督格局的民行检察工作思路，特别是明确提出要着力加强和改进对行政诉讼的法律监督，为加强改革探索和理论研究，完善民行检察体制和工作机制指明了方向，是新时期加强和改进民行检察工作、实现民行检察跨越式发展的纲领性文件。

2011年3月“两高”联合发布了《关于印发〈关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）>的通知》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，对实践中探索的再审检察建议、审判活动监督、调解监督、调查核实、执行监督等成果以“两高”规范性文件的形式进行了确认，为完善民行法律监督立法奠定了基础。

二、民行检察发展经验与教训

近二十五年的民行检察发展历程，有成功的经验，也有失误的教训。吸取这些经验和教训，对发展和完善民行检察制度与民行检察工作，实现民行检察跨越式发展有着重要作用。

（一）民事行政检察工作是中国特色检察制度的重要组成部分

司法制度属于政治制度范畴，政治制度决定司法制度的构成与运行。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在人民代表大会制度下，人民法院和人民检察院作为国家司法机关，