俞可平：良法善治的本土智慧与中国道路

编者按：

中国有着数千年的人治传统，中华民族饱受治乱兴替之苦，法治之路充满艰辛险阻。1979年1月26日，《人民日报》发表了《人治与法治》一文，引起了一场广泛而持久的学术大讨论；就此有关法治与人治的关系主题，形成了多方观点争鸣的局面。2014年10月，党的十八届四中全会把“依法治国”作为主题，明确全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。四中全会首次描绘了法治中国建设的路径和蓝图，反映了我们党对治国理政规律的准确把握，体现了我们党对法治信仰和法治建设的高度重视，意味着法治尊严的彰显和法治作用的肯定，标志着依法治国的新征程已经开始。千里之行，始于足下；孜孜以求，法治天下。

本期我刊有幸邀请到中央编译局副局长、著名学者俞可平教授接受访谈，俞教授从依宪治国、依法行政、科学立法、依法治党、法治反腐、法治与德治、民主与法治等方面，深入解读了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的宗旨和精神。

《中法评》：十八届四中全会闭幕，首次提出建设中国特色社会主义法治体系。刚刚公布的《决定》反映出一些新的重要信号，社会各界都对会议《决定》进行了积极而深入的解读，请问您认为这次《决定》的最大亮点是什么?

俞可平：十八届四中全会关于全面推进依法治国的重要决定，涉及的内容十分广泛，既包括了立法、行政、司法的内容，也包括了法治国家、法治政府和法治社会的内容;既涉及了法律体制，也涉及了法治观念和法治队伍；既论及了国家的法律制度，也论及了党内法规和社会组织的行规章程，所以，亮点很多，大家可以从不同的角度发现各自的最大亮点。在我看来，这个《决定》的最大亮点，就是确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。

这个总目标的确立，一方面明确了全面推进依法治国的根本方向，使各项工作有了总的抓手；另一方面又与十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标相衔接，从而朝着十八届三中全会确立的“丰富和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标迈出了关键性的一步。我一直认为，法治既是民主政治不可或缺的要素，也是国家治理现代化不可或缺的要素。没有现代的法治体系，就没有现代的国家治理体系;没有法治，就没有国家治理的现代化。

《中法评》：实现依法治国的总目标要坚持五大原则，其中，坚持中国共产党的领导是第一原则。《决定》指出，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。您对此是如何理解的?

俞可平：强调党的领导与社会主义法治的一致性，是这次十八届四中全会《决定》的重点内容之一。在我们现行政治体制中，国家的宪法和法律是党领导人民制定的，也要党领导人民执行。习近平总书记屡屡强调指出，中国特色社会主义最本质的特征，就是坚持中国共产党的领导。然而，作为唯一的执政党，党的领导是通过法治实现的。宪法和法律集中体现了党的意志，维护宪法和法律，就是维护党的领导地位。法治与法制有实质性的区别，法治的实质意义是，宪法和法律是国家治理的最高准则和最高权威，任何组织和个人必须在宪法和法律的框架内活动，官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。党的十五大正式提出了建设社会主义法治国家的目标，从那时开始，历届党中央和历任党的领导人都十分明确而坚定地指出，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。宪法是在党的领导下制定的，体现了党的根本主张。执政党带头遵守宪法和法律，带头维护宪法和法律的权威，实际上就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。

依法执政、民主执政、科学执政，是我们党自身从革命党转向执政党的重要标志。试想一下，党领导政府和人民进行立法和执法，如果党组织自己不带头遵守法律，那么，国家的法律就不可能有真正的权威。所以，在我看来，任何削弱宪法和法律权威的行为，任何违背法治国家的行为，其实都是削弱党的领导的行为，也都是违背党的利益的行为。在当今的中国，坚持依法治国，就是坚持党的领导。我一直主张，要坚决破除“党大还是法大”、“权大还是法大”的谜思。之所以叫作“谜思”，就是说对以下这一点不应当有疑问：坚持宪法和法律有高于任何组织和个人的至上权威，不应当理解为否定或削弱党的领导。

《中法评》：《决定》指出，实现依法治国的总目标还要坚持依法治国和以德治国相结合。在国家和社会治理中，仅有法治是不够的，需要法律和道德共同发挥作用。但也有人认为法治和德治是对立的,您是怎么理解法治和德治的关系的?

俞可平：以德治国简称为“德治”，它是指依靠伦理道德来规范、感化和制约官员和民众的行为，从而维持社会秩序。“为政以德”、“德主刑辅”是中国的政治传统和儒家的政治主张，也是中国传统政治文化的重要特征之一。从根本上说，德治和法治都是规范人类行为的基本手段。前者主要依靠伦理规范并通过自在的约束，来调整人类的社会行为;后者则主要依靠法律规范并通过外在的约束，来调整人类的社会行为。

道德规范和法律规范都是维护社会秩序所必需的，但它们也都不是万能的，各有自己内在的不足。法律重在外部的强制，它可以有效维护人类的外部秩序，但却难以维护人们的内心秩序;道德重在内在的自律，它可以有效调整人们的内心秩序，但却难以整饬人类的外部秩序。从本质上说，德治与法治对于维护社会的公共秩序而言，是相辅相成、互为补充的，它们之间不应该相互对立。中国传统文化强调的“修身齐家治国平天下”信条，其实就既包括了“德治”的内容，也包括了“法治”的内容。当然，这里的“法治”不是现代意义上的以法律为最高权威的“法治”，而是严格依照法律办事的“法制”。

德治与法治的关系在相当程度上也意味着“正当性”与“合法性”的关系，在传统中国则体现为“天道”与“王法”的关系。德治强调的是正当性或政治学意义上的合法性(legitimacy)，法治则强调依法办事或法学意义上的合法性(legality)。在特定的条件下，道德规范与法律规范可以相互转换。也就是说，某个时代的道德规范在另外的时代可能成为法律规范;反之亦然。例如，通奸在许多朝代是国家的法律问题，但现在则成为社会的道德问题。

我想强调指出的是，德治与法治有着不同的社会职能，它们发生作用的重点领域是不同的。在社会政治领域，用以规范公共权力的只能依靠法治，而不能依赖德治;在公民私人领域，用以规范公民私人行为的则可以更多地依靠德治。换言之，在国家治理中必须强调法治，而在社会治理中则应当倡导德治。比如说，遏制官员的腐败，不能寄希望于官员内心的觉悟，而必须依靠法治;但在处理社区的邻里纠纷时，则应当倡导德治，通过相互谦让和协商来解决纠纷。

《中法评》：《决定》提出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。这几个环节都是行政法体系中比较薄弱的环节，这是否意味着要加强组织法和程序法建设?

俞可平：我一直强调，善政是善治的关键。随着社会的发展和政治的进步，人类将不断从统治走向治理，从善政走向善治。但是，在人类政治发展的今天和我们可以预见的将来，国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体(在我国，还包括作为国家公共权力的各级党的领导机构)。在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国家及其政府仍然是国内和国际社会最重要的政治行为主体，在国内外的众多政治行为主体中，国家及其政府仍然处于独占鳌头的地位。鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位，在现实的政治发展中，政府仍然是社会前进的“火车头”，官员依然是人类政治列车的“驾驶员”，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键;欲达到善治，首先必须实现善政。

在推进依法治国中，政府同样也起着关键的作用。依法治国，最重要的是依法规范公共权力的运行。没有法治政府，就难有法治国家和法治社会。建设法治政府，首先必须对政府机构的设置、职能、权力、责任、义务等有清晰的法律规定，国家的宪法和法律除了对政府依宪执政和依法执政有原则性的规定外，还必须有具体的程序性规定。我在前面就说过，宪法对公民权利和政府权力的一般性规定，必须通过具体的法律才能一一落到实处。我们的实际情况是，宪法规定了公民的基本权利和政府的基本责任，强调中华人民共和国的一切权力都来自人民，必须保障公民的基本权利;现在我们又强调政府须依法行政，但是用来实施宪法条款的具体法律制度和法定程序明显不足。职责不清，权责不对等的现象还相当严重。依宪执政和依法执政的前提，就是宪法对政府和公民规定的权力和权利，必须通过具体的程序性法律一个个加以落实，对每一个政府机关的权责都必须有具体的规定。民主政治仅有一部规定公民权利的宪法是远远不够的，更要有公民法定权利得到具体落实的制度安排，特别是具体的程序性机制。离开切实可行的具体程序，宪法对公民权利的承诺便是一纸空文。所以我打比喻说，民主就像一个陀螺，必须运转起来才有意义。法治也一样，只有宪法和法律的原则性条文，没有实现这些条文的具体程序和机制，也会失去其真实的意义。所以，这次《决定》就推进政府机构的职责、权限、程序和责任的法定化提出明确要求，其实就是让法治政府真正运转起来。

《中法评》：《决定》中有一句话极其精辟，即“法律是国之重器，良法是善治之前提”。在这里，其实提出了法理学上关于良法与恶法之价值讨论。为确保司法机关所遵循和适用的法律是良法，这就对立法机关提出很高要求。您对提高立法水平、完善立法程序有何建议?

俞可平：“法律是国之重器，良法是善治之前提”，这句话切中国家治理之要害。善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是政府与公民的合作治理。善治有许多要素，法治是善治的要素之一，没有法治就没有善治。法治之于善治，有四个方面的意义。其一，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位。国家的法律体制必须最大限度地体现和反映民意，这是现代国家法治体系的合法性基础。其二，国家必须拥有完备的法律体系，各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律规范可遵循。特别是公共权力必须有法律的授权，法无授权不可为。其三，国家的法律体系不仅具有正当性和合法性，还必须具有合理性和科学性。换言之，国家的法律必须是良法而非恶法，能够反映社会的客观需要，体现公平公正的根本原则，有效保障公民的正当权益。其四，宪法和法律是公共治理的最高权威。任何组织和个人必须在宪法和法律范围内活动，都不得有超越宪法和法律的权威。这也是法治的本质意义，是法治区别于人治的实质所在。

善治要求的法律，必须是良法。法律既要体现民意，具备正当性和合法性;又要切实可行，具有合理性和科学性。要制定这样的良法，最重要的是要坚持民主立法和科学立法的基本原则。首先，社会主义国家的法治，最根本的目的是保障人民的主体地位和公民的合法权益，法律必须最大限度地体现民意和正义。没有民意基础的法律必定是恶法，最终必定损害多数公民的利益。民主立法，就是立法活动要有广泛的公民参与，要使立法过程成为民主的过程。公民参与立法过程，立法活动充分听取公众的意见，必须有相应的制度保障。其次，要科学立法，使法律规范具有合理性和可行性。要使法律真正体现民意，满足多数人的公共利益，并非一件容易的事情，