蒋以任：基本政治制度和人民政协

今年1月，中共中央召开政治局会议，专题研究加强人民政协工作；今年2月8日，中共中央又颁布实施《关于加强人民政协工作的意见》(即5号文件，以下简称《意见》)。通过“东方大讲坛”来宣传我国的基本政治制度和人民政协的性质、地位、作用，非常及时和必要。

以前，社会上对政协不太了解，有的甚至还存在误区。比如，有的说，政协是“拍手的”，“说了也白说”。其实，随着社会主义民主政治建设的推进，党政部门更加注重科学决策、民主决策和依法决策，政协发挥的作用日益显现。

还有的说，政协是上层知名人士组织，是“名人+明星”，与老百姓没啥关系。政协确实“名人”很多，但这决不是单纯追求名人效应，而是为了代表各个界别发挥作用。政协是在党的领导下实现各党派、各团体、各民族、各阶层大团结、大联合的组织，政协的重要原则是把实现和维护最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。

人民政协事业正在进入新的发展时期。今年2月8日颁布的《意见》，是以中共中央的名义下发的，这在人民政协成立56周年的历史上是第一次。去年2月18日，中共中央下发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(也是5号文件)；这两个5号文件的下发，充分说明以胡锦涛同志为总书记的党中央，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，把加强人民政协工作放到了提高党的执政能力、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的重要位置，学习、领会、贯彻、落实好这个重要文件，不仅是人民政协的重要任务，更是我们全党的一项重要任务。

一、从人民政协的形成和发展看人民政协的性质

政协章程指出：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这个表述，概括了人民政协的基本特性、时代特征和政治属性。

(一)人民政协是中国人民最广泛的爱国统一战线组织。半个多世纪以来，统一战线始终是我党的重要法宝，从最初的“人民民主统一战线”发展到“革命统一战线”，又发展到“革命的爱国的统一战线”，再发展到“广泛的爱国的统一战线”，现在是“最广泛的爱国统一战线”。这些变化，反映了统一战线组成范围的变化，直接、间接反映了半个世纪以来我国人民政治生活的重大变化和发展。

人民政协以统一战线组织而诞生，以统一战线组织而发展。进入新世纪，人民政协实行“大团结、大统一、囊括一切代表人物”的方针，结成了由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，成为实现中华民族大团结的主要方式之一。

(二)人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，也是具有中国特色的社会主义政党制度。宪法明确规定这项制度将长期存在和发展。

新中国成立前夕，中国共产党主动选择了多党合作的政治格局，创造了我国政党制度的崭新模式――共产党领导、多党派合作；共产党执政、多党派参政，创造了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及实施这一制度的专门机构――人民政协。

社会主义改造基本完成后，毛泽东同志对共产党和民主党派的关系进行了深入思考。1956年4月，毛泽东发表《论十大关系》指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”中共八大正式确定中国共产党与民主党派关系的原则是“长期共存，互相监督”，这一方针为我国政党制度的继续发展指明了正确方向。

新时期，共产党领导的多党合作和政治协商制度得到了继承和发展。中共十二大把共产党与民主党派“长期共存、互相监督”八个字，发展成为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针；1989年12月23日，中共中央制定了14号文件，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度明确为我国的一项基本政治制度；1993年，基本政治制度“将长期存在和发展”列入宪法，使之上升为国家意志；中共十五大、十六大又先后把坚持和完善这一基本政治制度纳入社会主义初级阶段的基本纲领和基本经验；2005年2月28日，中共中央在5号文件中指出：“我国是人民民主专政的社会主义国家，同这种国体相适应的政权组织形式是人民代表大会制度，同这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，与人民代表大会制度、民族区域自治制度一道，构成了我国政治制度的基本构架。

今年颁布实施的《意见》强调：“人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。”政协是落实基本政治制度的载体，没有基本政治制度，政协就失去存在的理论基础；而没有人民政协，基本政治制度便失去其重要的政治基础和组织依托。

实践证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分体现了在建设中国特色社会主义的共同目标下，各党派团结合作的特点，强调以协商、合作代替竞争、冲突，将共产党领导和多党派合作有机结合，实现了集中统一领导与广泛政治参与的统一，国家稳定与社会进步的统一，充满活力与富有效率的统一，具有巨大的优越性和强大的生命力。

(三)人民政协是发扬社会主义民主的重要形式。

人民政协作为近现代以来中国民主进程的产物，从诞生之日起就是新中国的重要民主形式，是中国人民当家作主的最早政治形式。江泽民同志在庆祝人民政协成立50周年大会上的重要讲话中指出：“人民政协的成立，标志着中国人民不仅在思想上政治上而且在组织上形成了坚强的团结，使统一战线组织与人民民主形式有机地结合在一起，成为我国社会主义政治制度的重要组成部分。”

人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作及政治协商制度，就是为了建设一个人民当家作主、充分发扬民主的社会主义国家。人民政协的民主具有以下特点：一是政协民主是党派民主，各党派的许多意见、主张能够通过政协这个渠道来表达。二是政协民主是界别民主，我国社会各界的民主权利通过政协来体现。三是政协民主是协商式民主，坚持平等议事、求同存异、体谅包容的原则，重在广开言路，倾听民声，集中民智，集思广益，通过提出意见建议的方式，促进决策的科学化民主化。在协商讨论问题时，允许和鼓励发表各种意见，既听取和反映支持的、赞同的意见，也听取和反映批评的、反对的意见，既尊重多数人的共同主张，也照顾少数人的合理要求，各种意见都如实反映到决策机关去。政协所提出的意见建议，对决策有重要影响，但又不具有法律上的制约力。四是政协民主是具有广泛性的民主，使我国民主的范围扩大到最大的范围。可以说，在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家，没有政协这个各党派团体和各界人士协商国是、参政议政的场所，人民民主就缺了一块，就不完整。

当然，我们在强调民主的时候，往往会担心人民政协的作用发挥“过”了会不会成为权力机关，成为“两院制”。其实，我们党在政治制度设计时，就没有照搬西方的“三权鼎立”、“两院制”，国家政权是按照民主集中制的原则建立起来的，国家权力是统一的，国家权力机关只有全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我们要努力把人民政协的独特优势和作用发挥好，使根本政治制度和基本政治制度在我国政治体制中充分发挥作用，刚柔相济、相得益彰，为推进我国社会主义民主和政治文明建设，发挥人民政协应有的作用。

二、从人民政协的职能和主题看人民政协的作用

政协干什么？团结和民主是政协的两大主题，政治协商、民主监督、参政议政是政协的三大职能。

(一)关于三大职能

(1)政治协商。政协章程规定：政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商，就决策执行过程中的重要问题进行协商。这是对政治协商的内容、形式和程序的纲要性的规定。

政治协商具有双向性，即，一方面中国共产党可以通过会议同民主党派协商，另一方面，民主党派可以向中共提出书面建议进行协商。《意见》强调政治协商的程序化问题，有五个环节：一是党委定题；二是政协安排；三是党政通报；四是政协提议；五是党政反馈。

(2)民主监督。政协章程规定：民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行；国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。

民主监督要把握几个要点：第一，中国共产党与民主党派的党际关系，决定了民主监督只能是一种非权力监督。我国政党制度是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，这种关系决定了我国的多党合作必须坚持中国共产党的领导，这是中国共产党同各民主党派合作的政治基础，决定了民主党派在进行民主监督过程中，必须有助于加强和改善中国共产党的领导。第二，民主监督作为一种非权力监督对于执政的中国共产党具有重要意义。民主监督可以对执政党的执政方式进行有效的监督制约。20世纪50年代，邓小平同志就指出了民主监督对执政党――中国共产党的重要作用，因为民主党派和无党派人士“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”。第三，民主监督作为我国社会主义法律监督体系的重要组成部分，有利于推进依法治国方略的实现。在我国，国家一切权力属于人民。人民不但通过选举自己的代表来行使权力，管理国家，还通过各种形式对国家权力的行使进行监督，以防止权力的滥用。

(3)参政议政。政协章程规定，参政议政是对经济社会发展中的重大问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

《意见》对如何推进政协的参政议政提出三点要求：一是创造条件；二是研究采纳；三是提供支持。参政议政不仅是政治协商和民主监督职能的拓展和延伸，而且是对这两大职能的整合与升华。

(4)反映社情民意。全国政协最早提出加强反映社情民意工作是在1994年，2004年将“反映社情民意”写进政协章程。

(二)关于两大主题

政协工作千头万绪不离其宗，这就是贯穿了团结和民主这根红线。在庆祝人民政协成立50周年大会上，江泽民同志指出：“人民政协五十年不平凡的发展历程，可以归结为两大主题：团结和民主。”“这两方面工作做好了，政协工作就做出了成效”。胡锦涛同志在庆祝人民政协成立55周年大会上的重要讲话中，再次强调了人民政协“必须牢牢把握团结和民主两大主题，为实现党和国家的中心任务而不懈努力”。

人民政协的性质决定了人民政协发挥作用，就是团结和民主。政协的民主，是不破坏团结的民主；政协的团结，是充分讲民主的团结。只有通过充分发扬民主，才能更好地维护共产党和各民主党派之间团结合作，更好地加强各个界别各个方面的广泛团结；只有实现紧密团结，发展民主才更有基础；只有发扬广泛民主，加强广泛团结才更有力量。因此，要把这两大主题贯穿于人民政协工作的各个方面、贯穿于人民政协事业发展的全过程，用团结民主来谋划政协的发展，用团结民主来拓展政协的空间，用团结民主来推进政协的工作。

三、从新时期政协工作的特点出发，进一步发挥人民政协的作用

胡锦涛同志从战略高度强调了加强党对政协工作领导的重要性：一是从提高党的执政能力的战略高度，二是从发展社会主义民主政治的战略高度，三是从构建社会主义和谐社会的战略高度，四是从推进改革开放和现代化建设胜利发展的战略高度，强调要进一步提高对人民政协地位和作用的认识，进一步加强和改善对人民政协的领导，充分发挥人民政协的重要作用。

在新时期、新阶段，人民政协不可替代的作用主要体现在以下四个方面：

一是发挥人民政协在加强党的执政能力建设中的作用。胡锦涛同志指出：“充分发挥人民政协在国家政治生活中的作用，是加强中国共产党执政能力建设的一个重要方面。”过去，我们党运用“三大法宝”夺取政权；现在，统一战线仍然是我们党执政兴国的重要法宝，