霍宪森：论创立中国特色的两权分立的公共权力结构形式

公共权力结构形式，是指在一个国家和社会管理系统内部各个层级党政组织和社会管理组织中的政治领导主体和公共权力主体的结构方式及组织形式。它是对各个层级党政组织和社会管理组织中几个不同政治领导主体和公共权力主体各自在该层级国家政权机构系统和社会管理机构系统中所应具有的地位、职能作用，以及对它们相互之间关系的具体定性和定位，同时也是不同社会国家政治制度和政治体制在各个不同层级内部的具体表现形式。。所以，认真研究探讨如何在当代中国国家和社会管理系统中的各种组织及其各个层级内部，尽快创造建立起一种既能充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能真正符合中国国情和真正具有中国特色的公共权力结构形式，对于我们在当代中国国家和社会内部尽快建立起完善的社会主义市场经济体制和社会主义的民主政治体制，对于尽快转变我们党的领导方式、执政方式和建设完善的法治社会，对于确保顺利实现党的十六大和十六届四中全会提出的各项奋斗目标，都具有十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。

一、什么是中国特色的两权分立的公共权力结构形式

这里所说的两权分立的公共权力结构形式，主要是指除港、澳、台等几个现阶段仍然实行资本主义制度的特殊地区之外的，我国各级共产党组织和国家政权组织，以及所有公有制企业事业单位和农村行政村一级基层单位内部的公共权力结构形式。同时，这里所说的两权分立的公共权力结构形式，是相对于两权合一的公共权力结构形式而言。纵观迄今为止人类社会发展的历史和古今中外人类社会政治文明建设的历史经验，我们可以看出，人类历史上国家和社会管理系统内部的公共权力结构形式和权力配置方式，根据不同国家在社会管理系统中对各个组织不同层级内部常设最高公共权力中的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两种不同公共权力的具体配置方式的不同，大体可以划分为两种不同的基本类型。一种是两权合一的公共权力结构形式，一种是两权分立的公共权力结构形式。所谓两权合一的公共权力结构形式，是指人类历史上不同国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施管理过程中，由于将该层级内部常设最高公共权力中的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权合一，同时将两权授予该层级内部的某一个特定常设权力组织独自掌握和行使，从而导致对该层级内部的常设最高公共权力特别是最高决策领导权力进行直接监督和管理的职能和职责，需主要由该层级的直接上一级公共权力组织来承担和行使，因而形成的使该层级的某一个特定常设权力组织独自掌握和行使该层级内部的全部日常最高公共权力的那样一种公共权力结构形式和权力配置方式。所谓两权分立的公共权力结构形式，是指人类历史上不同国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施管理过程中，由于将该层级内部常设最高公共权力中的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权分离、相互独立，并将两权相应授予该层级内部的两个或几个不同常设公共权力组织分别掌握和行使，从而导致对该层级内部的常设最高公共权力特别是最高决策领导权力进行直接监督和管理的职能和职责，需主要由该层级内部的那两个或几个不同常设公共权力组织特别是由专门负责掌握常设最高决策监督权力，并相应承担常设最高决策监督责任的公共权力组织来承担和行使，因而形成的使该层级的某两个或几个特定常设公共权力组织能够同时分别掌握和行使该层级内部某一部分日常最高公共权力的那样一种公共权力结构形式和常设权力配置方式。从人类社会发展的历史进程来看，世界上任何一个实行封建专制统治的国家都是实际采取了上述前面那样一种以某一层级上的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权合一为其本质特征的，因而需由上一级公共权力组织有效监督和管理下一级公共权力组织的公共权力结构形式和常设权力配置方式。另外，原苏联、东欧等几个在国家和社会管理系统内部实行高度集权统治的社会主义国家，也都是实际采取了前面那样一种两权合一的公共权力结构形式和常设权力配置方式。同时，世界上任何一个在政治体制上实行所谓“三权分立”和“分权制衡”的西方资本主义国家，特别是任何一个成熟的法治国家和市场经济体制及民主政治体制国家在其社会管理系统内部的权力结构形式上，都是实际采取了上述后面那样一种以某一层级上的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权分立为其本质特征的，因而需由同级公共权力组织有效监督和管理同级公共权力组织的公共权力结构形式和和常设权力配置方式。

基于上述分析，我认为，所谓中国特色的两权分立的公共权力结构形式，就是既能充分体现出以国家和社会管理系统内部各个不同层级上的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权分立为其本质要求，因而确保能够充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能充分体现出中国国情和使其真正具有中国特色，因而确保能够与我国发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治和建设社会主义法治国家的内在要求相适应的，那样一种结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的能够面向现代化、面向世界、面向未来的当代中国国家和社会管理系统内部的公共权力结构形式和常设权力配置方式。

二、为什么要创立中国特色的两权分立的公共权力结构形式

创立中国特色的两权分立的公共权力结构形式，具有十分重大的意义。其重要性和必要性主要体现在以下5个方面。

1、创立中国特色的两权分立的权力结构形式是当代中国发展社会主义市场经济的一个客观要求

党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。建立社会主义市场经济体制就是要使市场和企业在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。因此，为了确保实现经济体制的根本转变，促进社会主义市场经济的不断发展，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又进一步明确提出了以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础，并把建立适应市场经济要求的以“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”和“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为其基本特征的现代企业制度作为我国国有企业改革的方向和目标，从而使我国社会主义市场经济体制的建设又进入到了一个新的发展阶段。应该说，自党的十四大特别是十四届三中全会之后，经过十几年来的共同努力，虽然我国高度集中的计划经济体制已经基本打破，社会主义市场经济体制在其各个主要环节和主要方面已经构建起了基本框架，市场机制在国家宏观调控下已在相当广泛的领域和较大程度上对资源配置发挥出了基础性的调节作用。但是我国的社会主义市场经济体制至今还是很不完善很不成熟的，特别是国有企业尤其是大中型国有企业建立现代企业制度和法人治理结构的任务还远未完成，政企分开的问题尚未根本解决，并因此严重制约了我国社会主义市场经济体制的完善和发展。这其中固然存在着多方面的原因，但我认为，在对我国国有企业领导体制的改革中，一直未能创造建立起一种具有中国特色的以常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权分立为其本质特征的公共权力结构形式和常设权力配置方式，致使国有企业内部严重缺乏自我约束机制和自我约束能力，更是其中一个主要的原因，也是其关键之所在。因此，只有在我们国家和社会管理系统内部特别是在国有企业内部真正研究探索创立起一种以常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权分立为其本质要求的比较符合中国国情和真正具有中国特色的公共权力结构形式，才能使我国国有企业特别是大中型国有企业真正建立起具有中国特色的法人治理结构形式和从根本上增强国有企业的自我约束能力，因而才能确保在我国国有企业内部真正建立起有中国特色的以公有制为主体的现代企业制度，从而为确保完善社会主义市场经济体制，发展我国社会主义市场经济奠定坚实的基础。

2、创立中国特色的两权分立的权力结构形式是当代中国推进社会主义民主政治建设的一个必然趋势

民主与自由是人类追求的一个永恒主题，民主自由的政治生活也是当代公民的基本政治要求。因此，我们党历来以实现和发展人民民主为己任。党的十六大也把发展社会主义民主，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。根据人类社会发展的历史经验我们知道，在阶级社会中，任何一种民主政治的推进和发展，都是以能够确保使国家和社会管理系统内部的公共权力特别是决策领导权力得到有效监督和制约为其基础和前提的。因为只有对公共权力进行有效监督和制约，才能使民主主体自始至终控制自己转让的那一部分权力，才能保证使任何一种违背“社会主人”意志和利益的“社会公仆”的公共权力行为都能得到及时有效的纠正和遏制，进而确保切实维护好、实现好人民群众的意志和利益。所以，对公共权力进行有效监督和制约是实现政治民主的根本保障，要提高一个国家和社会的政治民主水平，首先就必须通过完善权力监督体制来提高对公共权力的监督水平，从而提高对公共权力的制约能力。由于以常设决策领导权和常设决策监督权为其本质特征的两权分立的权力结构形式，主要是一种决策监督领导体制，并且它是以实施决策监督功能为主，同时兼有法律监督、民主监督、纪检监督、舆论监督等多种监督功能在内的具有最高权威性和最高监督地位的公共权力监督形式。因此，对公共权力进行有效监督和制约，虽然可以分别采取多种不同的形式，但是这种两权分立的权力结构形式却是一种最根本、最直接、最有效的权力监督形式。同时，就人类社会发展的历史经验来看，这种两权分立的权力结构形式，也是能够与市场经济体制和民主政治体制以及法治社会相适应的不仅有效而且是一种比较先进的公共权力结构形式和权力配置方式。所以，我们要在社会主义市场经济体制下推进社会主义民主政治建设，确保实现政治上的社会主义民主，必然要求我们国家各个不同层级上的公共权力结构形式尽快由传统的落后的两权合一的结构形式向现代的先进的两权分立的结构形式实现转轨变型和平稳过渡，必然要求我们尽快建立和完善起一种以各个不同层级上的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权分立为其本质特征的同时具有中国特色的公共权力结构形式和权力配置方式。只有这样，才能确保使我们党和国家更好地适应新世纪新阶段所面临的发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的新的历史任务的需要，从而促进实现全面建设小康社会的目标。

3、创立中国特色的两权分立的权力结构形式是当代中国转变党的领导方式、执政方式、实行依法治国和建设社会主义法治国家的一个基本前提

党的十五大明确地将依法治国、建设社会主义法治国家确立为我们党领导人民治理国家的基本方略。党的十六届四中全会又把科学执政、民主执政和依法执政作为加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平的一个重要途径。实行依法治国、建设社会主义的法治国家，要求任何组织和个人特别是各级党政机关及其领导干部都必须严格依法办事，必须维护国家宪法和法律的尊严，绝不允许有任何超越宪法和法律的特权。同时，各级党政机关的依法执政、依法决策与实行依法办事、依法治国和建设社会主义的法治国家是密切相联，相辅相成的。所以，转变党的领导方式、执政方式，使各级党委及其党员领导干部严格依法执政、依法决策，对于实行依法治国、建设社会主义法治国家具有直接的决定性作用。正因如此，学术界许多学者都一致认为，能否顺利推进建设社会主义法治国家，关键在于党，依法治国首先必须依法治党或依法监党。依法治党和依法监党是实行依法治国的根本和前提。要实行依法治党或依法监党，需要同时具备两个方面的基本条件。一是从主观上说，党组织自身必须要有高度的觉悟，因而确保能够使各级党委自觉地主动转变其领导方式和执政方式，坚持实行依法执政、依法决策，依法实施党对国家和社会的领导和管理。二是从客观上说，国家自身也必须要有一种良好的体制和制度，因而确保能够以足够的外部力量督促各级党委切实转变其领导方式、执政方式，坚持实行依法执政、依法决策，依法行使党对国家和社会事务的领导和管理权力。在上述两个方面的条件中，前者具有必要性，后者更具有长期性、稳定性、可靠性和实效性。创立以各个不同层级上的常设最高决策领导权和常设最高决策监督权两权分立为其本质要求的那样一种中国特色的两权分立的权力结构形式，