刘占虎：巡视监督：当代中国过程防腐的主导机制

摘要：巡视监督是一种自上而下的党内监督方式。在当代中国反腐倡廉工作格局中，“党纪反腐”与“司法反腐”构成“制度反腐”的“两翼”。为有效解决我国当前反腐倡廉工作中存在的横向监督乏力、纪检监察体制吸纳社会监督力量不足等问题，应充分发挥巡视监督的“高位优势”。要以“高位优势”彰显“独立性”，增强巡视监督的威慑力；以巡视监督的网络结构带动着其他监督力量的实施力；以“过程防腐”推进“常态化”，增强巡视监督的聚合力；以“制度反腐”加强“制度化”，增强巡视监督的持久力。

关键词：巡视监督；党内监督；过程防腐；制度反腐

与运动式反腐、权力化反腐、思想教育式反腐等相比，制度反腐是一种更为治本的反腐策略。针对制度反腐实践中的局限和问题，有的论者引入现代政府过程理论分析制度反腐的过程机制，将过程防腐作为制度反腐向更深层次推进的重要途径。[1]过程防腐旨在通过对公共权力的制衡与监督来预防可能发生的腐败行为。制衡侧重于权力横向配置中的权力制约和制度规制，监督则需要“体制内”与“体制外”多方监督力量的协同作用。如何有效解决横向监督乏力问题和纪检监察体制吸纳社会监督力量不足问题，是当前中国过程防腐亟待破解的理论问题和实践课题。根据当代中国“党纪反腐”与“司法反腐”的逻辑一致性，本文试图通过探析巡视监督带动过程防腐的协同机理和突出作用，进一步探讨如何构建由巡视监督主导的权力监督与制衡机制，推动当代中国过程防腐的有效开展。

一、制衡与监督：过程防腐中的核心环节

权力的滥用和失衡是导致权力腐败的重要环节。相应地，对权力的制衡与监督必然是在权力运行过程中实现的。然而，在现实政治生活领域普遍存在着“重视权力的归属，忽视权力的运作”的现象。过程防腐是现代政府过程理论在腐败治理领域中的应用，是制度反腐有效展开的中间环节和过程机制。一般认为，过程防腐是以提高施政透明度为突破口，在推行政务公开的基础上，由专职监督部门和人民群众共同对公职人员和权力部门在权力的运行、制度的落实上进行监督和制约，以防止可能发生的腐败行为。过程防腐的主旨是预防为本、惩治为用，这为有效抑制可能出现的腐败行为提供了一个新的进路。一方面，作为增强制度反腐效力的过程机制，拓展了反腐败法律制度建设的微观领域；另一方面，作为对防止权力腐败的动态规制，明确了实现“惩防并举、标本兼治”目标的着力点。总的来看，过程防腐体现了全面治理腐败的核心精神：一是紧紧围绕公共权力及其运行过程，从源头上预防可能发生的各种腐败现象；二是以过程监督及时发现已经发生或正在发生的腐败行为，通过动态治理来防止其蔓延。可见，过程防腐可以通过与其他反腐败方式相互结合、协同作用，在反腐倡廉工作中发挥其更大效力。

为了使公共权力实现公共利益的最大化，就必须在权力的“授予”与“监督”之间保持畅达、平衡、协调，即“权力体制的设计框架和运行机制都要力求结构合理平稳，运行有序畅达，层次分明简洁，环节啮合协调”[2]。权力监督与权力制约在规制权力上的逻辑差异，决定着二者在过程防腐具体机制设计和策略选择上的特殊性。

首先，权力制衡主要是公共权力系统内的制度化规制。制衡权力的核心方式依然是权力本身，主要是通过权力资源的制度化配置形成不同权力之间的制衡，以此来防止某一权力过于集中或专断而生发滥用。这一意义上的权力监督主要是指政治监督，即作为“政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系，是实现政治分权和权力整合的协调机制”[3]。其逻辑是以权力制约权力的制度规制，在宏观层面如立法权、行政权、司法权之间的相互制衡，在中观层面如决策权、执行权、监督权之间的相互制约等。其核心是通过制度设计形成不同职能属性的权责清单制度，明确不同职权的具体行使边界，以防止公共权力的非公共运用。在现实政治生活中，要对某一具体的职权进行有效制衡，就必须有与此相匹配的制衡性权力。影响权力制衡效力的因素是多样的，如制度设计的完善性、制度执行的可操作性、权力行使主体的自觉意识等。其中某一环节的缺失或弱化，都会影响着整个权力制衡体系的效果。权力的制衡机制内在地统一于中国特色的政治制度体系之中。进一步增强当代中国权力制衡的效力，重在通过全面深化改革，科学分解、合理配置权力，形成科学有效的权力结构和制衡机制。

其次，权力监督包括以权力监督权力和以非权力监督权力两种方式。监督既有以权力监督权力的成分，也有以非权力监督权力的要素。当代中国权力监督的方式众多，诸如党内监督、人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、民主党派监督等，这些共同构成反腐倡廉之协同监督的重要力量。在现实中，对公共权力的监督依然存在诸多困境。因监督机构叠床架屋、制度典章浩繁、社会成本高昂等因素导致“监督体系脆弱、监督机制乏力”[4]，不利于形成决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。当然，以权力监督权力与以非权力监督权力是相对而言的。前者集中体现为权力之间的制衡，而后者主要是依靠权力系统之外的监督力量，诸如新闻媒体的舆论监督、人民群众的监督等。从当代中国权力监督的向度来看，主要有三：一是党内监督，即中国共产党的纪检监督和巡视监督；二是体制内监督，主要是立法机关和司法机关的法制监督，人民政协与民主党派的协商监督；三是体制外监督，诸如人民群众和社会团体的社会监督。这些来自不同向度的监督方式在防止权力滥用方面发挥着重要作用。

当代中国的过程防腐就是通过对公共权力的制衡和监督机制来实现的，具体表现为政府层面的政务信息公开和公职人员财产申报，社会层面的人民群众监督、网络反腐等。这些方式在具体实践中面临着不同程度的困境。就政务信息公开而言，公开的内容需要进一步制度化，建立和完善主要岗位权责清单制度；公开的方式依然需要在确保国家机密的前提下进一步透明化、便捷化。就公职人员财产申报而言，全面推进财产申报的配套制度需要进一步完善，社会共识度有待于进一步达成。就网络反腐而言，由于信息不对称、制度规范缺失、网络主体责任缺失等，往往会引起网民的以讹传讹、恶意捣乱等不良现象，网络领域的综合治理，尤其是网络反腐的制度化建设需要进一步加强。事实上，过程防腐与权力制衡和监督是并驾齐驱、相互促进的。基于当前中国反腐倡廉建设和反腐败斗争“成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨”[5]的总体态势和实现“惩防并举、标本兼治”的目标，对公共权力具体运行的过程监督亟待加强，过程防腐的相关机制亟待创新和完善。

二、巡视监督：中国过程防腐的牵引机制

巡视制度发轫于西汉，成熟于唐、明，作为中国古代监察制度的重要内容，在官员的考核和督查中发挥着重要作用。一是督查地方官员落实中央政策的情况，二是作为中央政府选拔、考核、任免官员的方式，三是巡查地方官员是否存在贪赃枉法行为。总的来看，巡视制度与自上而下的权力授予逻辑相一致，在一定程度上有利于强化中央集权和改善吏治。当然，也必须看到，“家天下”的权力逻辑决定着它仅仅是政治体系内部的“同体监督”，故而在预防权力腐败中的作用和意义是有限的。

在当代中国的政治语境中，巡视监督是中国共产党党内监督的方式之一。一般认为，巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的规章和准则。从其形成过程来看，1996年1月，中国共产党第十四届中央纪律检查委员会第六次全体会议作出“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。2002年11月，党的十六大作出“建立和完善巡视制度”的重大决策。2003年8月，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部联合成立巡视组。2003年12月，中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》将巡视作为党内监督的10项制度之一。2004年，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部联合发布《中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》，明确要求中央巡视组实行组长负责制。2007年10月，修订后的《中国共产党章程》规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”2009年7月，中共中央发布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》，标志着巡视制度正式确立。2009年12月，中央巡视工作领导小组成立，“中央纪委、中央组织部巡视组”正式更名为“中央巡视组”。鉴于原条例已不能完全适应形势发展的需要，中共中央及时修订并于2015年8月3日起正式施行《中国共产党巡视工作条例》。

“权为民所赋”的政治逻辑决定着“权为民所用”的政治实践。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是探索和发展中国特色反腐倡廉道路的基本前提。“党纪反腐”体现了“依法从严治党”的原则和要求。共产党没有自己的特殊利益，“除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”[6]“司法反腐”体现了依法治国的治理逻辑。前者严于后者，后者强化前者。党的纪律与国家司法在防治腐败的过程中各司其职、协同配合，共同把权力关进制度的笼子里。也就是说，执政党层面的“党纪反腐”与国家层面的“司法反腐”共同构成当代中国制度反腐的“两翼”。巡视监督是“党纪反腐”实践展开的过程机制。当代中国政治体系和国家建设的基本逻辑，内在地要求构建和完善“以政党为中心”的惩治和预防腐败体系。[7]执政党意志与国家意志的一致性，从根本上决定着巡视监督作为当代中国过程防腐主导机制的可能性和必要性。

巡视监督在当前中国之所以被再度重视，源于其在查处“一把手”等大案要案中的突出作用。如2013年度开展了三轮中央巡视工作；2014年度开展的中央“专项巡视”呈现出“小队伍、多批次、高频率”的特点，逐步加大对巡视对象的覆盖率，并以“回马枪”的方式进行回访式巡视，来发现潜在的新问题并督促整改。

其一，巡视监督的权威性体现为监督“一把手”的威慑力。从权力的扩张本性来看，权力之所以滥用，关键在于其得不到有效的制衡和监督。强化权力监督，着力改进对领导干部特别是“一把手”行使权力的监督，就必须建立有效制衡的保障机制。长期以来，由于行政主导的现实需要和历史惯性，监督权在制度配置中相对弱于决策权和行政权。加上相关过程防腐机制的缺失，一些潜在的腐败行为在“一把手”的庇护下逐步升级，形成了“塌方式腐败”，最终给整个政治生态带来了极大的破坏。中央巡视作为“高位势”的监督权力，在很大程度上影响和决定着“一把手”的任免和晋升。自上而下的巡视监督以其特有的权威性和威慑力，可以对以往因横向监督不力而漏查的腐败行为进行有力地查处。从2012年12月4日中共中央开始实施“八项规定”到2014年12月31日，这两年间受到党纪政纪处分的人数达25975人，省部级3人，地厅级229人，县处级3026人。[8]这些阶段性成效，