张献生：关于立法协商的几个基本问题

【内容提要】 立法协商作为推进我国社会主义协商民主的重要形式，开辟了社会主义民主政治新领域，但是，我们对立法协商的有关问题则需要深入研究和准确把握。政协作为立法协商的组织者和推动者，不宜以政协的名义与立法机构或人员进行立法协商。民主党派作为参政党应该积极参与政协的立法协商，但是，政协不是民主党派参与立法协商的唯一渠道。立法机构作为立法协商的主体和主导，是立法协商主要的和经常的组织者。提高立法协商效能的根本要求，是充分听取和吸纳人民群众的意见和建议。

【关 键 词】立法协商/协商主体/协商组织/协商效能

党的十八届三中全会把立法协商作为推进我国社会主义协商民主的重要形式，开辟了社会主义协商民主新领域，成为中国特色社会主义民主政治的重要实践内容。如何切实有效地开展立法协商？相关部门和专家学者都在进行探讨。这里，结合北京市政协委员、法学专家常纪文同志通过亲自参与全国政协和北京市政协的立法协商实践后，对立法协商有关问题的思考和探讨[1]作了进一步研究。这些问题都是立法协商的基本问题，涉及我国政治体制结构的性质、特点和相互关系，需要深入研究和准确把握，否则，就会差之毫厘、谬之千里。

一、关于立法协商的主体

在立法协商中，首要的问题是谁与谁协商。也就是说，要明确立法协商的主体。常纪文同志根据两场立法协商的参与单位和人员提出，协商的主体包括人大、政协、各民主党派、工商联和无党派人士，政协参加协商的人士宜以政协各委员会的专家代表为主。这里，人大、各民主党派、工商联和无党派人士、政协委员及各委员会的专家等作为立法协商的主体是没有问题的，但是，政协能否作为立法协商的主体，则需要具体研究。

所谓立法协商，从广义上讲，是指相关单位人员及社会公众围绕立法的有关事项进行的各种形式的协商活动。从狭义上讲，主要是指具有立法职能的机构或部门在立法过程中，按照一定的程序与有关方面、部门或人士，或面向社会公众，就有关事项和内容通过咨询、沟通、对话、讨论、听证、评估、征求意见、提出建议和反馈等方式进行的协商活动[2]。在立法协商中，与立法机构或人员进行协商的各民主党派、工商联、无党派人士、政协委员、专家学者以及社会公众等作为协商对象，都可以成为协商的主体，但是，政协作为协商对象则存在着以下几个问题：第一，政协是中国人民的政治协商机关，这种政治协商是参加政协的各党派、各团体和各族各界人士，就有关问题通过各种会议在政协内部进行的各种协商，而不是作为一个单位或一个方面与外部机关单位进行政治协商；第二，政协作为统一战线组织和多党合作的重要机构，是进行政治协商的重要平台，也就是说，它是为领导机关、立法机关、行政机关等就有关问题与参加政协的有关党派、团体和各族各界人士，与政协委员、常务委员及所联系的专家学者等进行各种协商讨论提供舞台，而不是作为一个角色在台上表演；第三，政协作为我国政治体制的重要组成部分，与作为权力机关和立法机关的人大相辅相成，两者既相互联系又相互区别，人大在行使国家权力和立法权的过程中，要充分发扬民主，广泛听取包括参加政协的各党派、各团体、各族各界人士、政协委员、专委会的意见和建议，但是，不存在立法机关与政协进行立法协商的问题；第四，政协作为由34个界别所组成的具有统一战线性质的政治实体，其组成单位和政协委员作为政协政治协商的参与者和实践者，都可以成为政治协商重要内容的立法协商的主体，但是，政协整体难以作为主体与立法机构进行立法协商，而政协机关是为政协委员履行职能服务的，是政协政治协商的组织者和推动者，本身并不是协商对象。所以，不宜以政协的名义与立法机构或人员进行立法协商。

立法协商的实质是走群众路线。开门立法、民主立法，集中体现为广泛听取社会各界与民众的意见和建议。因此，政协参与立法协商，主要应包括两个方面：第一，政协参加单位和政协委员作为协商主体直接参与立法协商，积极提出意见和建议；第二，政协(主要指机关)作为政治协商的组织者和推动者，应切实组织好在政协的立法协商，不断提高意见和建议的质量。因此，在确定立法协商主体时，应把政协与政协参加单位的各民主党派、工商联、无党派人士、各界政协委员、专家学者等协商对象区别开来，不宜笼统地并列为立法协商的主体。如果把政协作为立法协商的主体，立法协商就成了人大与政协的协商，这显然不符合我国政治体制运行的特点和要求。

二、关于民主党派参与立法协商问题

民主党派作为参政党，其参政的基本点之一就是参与国家法律法规的制定执行。政治协商是多党合作的基本职能，也是中国共产党与各民主党派合作共事的重要方式，而政治协商就包括立法协商。因此，参与立法协商，是民主党派作为参政党的重要职责，也是推进社会主义协商民主的重要内容。

民主党派如何参加立法协商？常纪文同志提出，宜邀请各民主党派、无党派人士参与协商议程。虽然，参与立法协商的很多政协委员均具有党派身份，如全国政协的一些副主席、副秘书长等，但是，各党派中非全国政协委员的专家代表却并没有参与到此次立法协商的工作中来，而这其中有很多人士是各领域的著名专家，具有出色的专业背景，对于立法工作大有裨益。因此，一些同志在研究探讨中也提出，应该进一步加强各民主党派立法协商的参与程度。

充分发挥民主党派在立法协商中的作用，拓宽参政协商渠道，确实十分必要。常纪文同志提出的发挥民主党派中专家学者在立法协商中的作用，也十分中肯。我国民主党派作为参政党，在立法协商中具有多重作用：第一，作为参政党，在与执政党的政治协商中，可以就立法的相关问题提出意见和建议，如民建中央提出的将多党合作和政治协商制度写进宪法的建议，民革中央提出的制定《反分裂国家法》的建议等；第二，作为政协的参加单位，可以在政协以本党派的名义就立法中的相关问题提出意见和建议；第三，各民主党派中的政协委员、常务委员或专门委员会成员以至政协副主席，均可以参与政协组织的相关方面和相关内容的立法协商；第四，各民主党派中的人大代表、常务委员或专门委员会委员、副委员长(副主任)等，均可以参与人大组织的相关方面和相关内容的立法协商；第五，民主党派成员作为专家学者或社会公众，也可以受邀参与各方面组织的各种形式的立法协商。总之，在立法协商方面，民主党派作为参政党是立体性参与，要充分发挥其优势，广泛参与、深度参与、全面参与，不应仅局限于政协的立法协商。

有的同志提出，民主党派作为政协参加单位，党派中的非政协委员专家代表，包括担任人大领导职务的党派负责人，也应参与到政协的立法协商中来。这应根据实际情况具体分析：第一，政协进行立法协商，把不是政协委员而是担任人大领导职务的党派负责人请来参与，是不是名正言顺；第二，政协进行立法协商，政协领导同志与人大领导同志共同参与协商，是否容易造成人大与政协进行立法协商的错觉；第三，立法协商如听取各民主党派的意见和建议，可通过多党合作机制，由中央或地方党委出面通过政党协商来进行；第四，各民主党派主要负责同志在人大担任领导职务，一般都有负责同志在政协担任领导职务(如民主党派中央主席担任全国人大常委会副委员长，其常务副主席均在全国政协担任副主席)，他们在立法协商或其他协商中，能够代表本党派发表意见。所以，作为非政协委员担任人大领导职务的民主党派负责同志，参与政协立法协商的必要性究竟在哪里，还需要进一步研究。党派中非政协委员的专家学者，既可以根据需要参与政协的立法协商，也可以应邀参与人大组织的立法协商，还可以参加政府具有立法职能的机关组织的立法协商。总之，民主党派包括非政协委员的专家学者，应积极参与政协的立法协商，但是，不应把政协作为参与立法协商的唯一渠道。

三、关于立法协商的组织问题

立法协商作为民主立法的重要体现，要面向社会方方面面和广大民众，必须科学组织。《中华人民共和国立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十四条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，立法协商的组织者主要是赋有立法职能的机构或部门，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等，组织公民有序地参与。例如，近年来，旅游法、特种设备安全法、商标法修正案、消费者权益保护法修正案等在制定过程中，全国人大常委会有关部门多次组织听证会、座谈会，公布法律草案，面向社会听取意见和建议[3]。但是，从常纪文同志的实践情况来看，两次立法协商都不是由人大有关部门和机构组织的：一次由中共北京市委组织，一次由全国政协组织。特别是全国政协组织的立法协商，全国人大有关部门也没有派人参加。他为此建议，人大应参与政协的立法协商。那么，立法协商究竟应由谁来组织、如何组织？

立法协商从广义上讲，包括立法过程中相关部门和社会公众对所有相关的立法问题的协商。从这个角度看，立法协商起码包括三种基本的组织方式，或者说，有三个方面具有组织者的资格：第一，赋予立法职能的有关机构或部门，主要是人大常委会、人大法律工作委员会、法制办公室等(也包括政府中赋予立法职能的有关部门)，通过组织立法听证会、座谈会，面向有关方面和社会征求意见等，开展立法协商；第二，具有总揽全局、协调各方的党委及其有关部门，如中共中央就宪法修改、法律制定等组织召开的各种座谈会、协商会等，常纪文同志参加的就《北京市大气污染防治条例》进行的立法协商，就是由北京市委出面组织，北京市人大常委会、北京市政协、北京市法制办及北京市其他相关委办局的领导和专家，各民主党派市委、市工商联和无党派代表参加的；第三，具有政治协商职能的人民政协，根据年度协商计划和需要，组织参加政协的有关单位、界别、专委会和政协委员等，就立法中的有关内容进行立法协商。

由于立法涉及许多专业性的问题，因此，在党委或政协组织的立法协商中，有必要请立法机构、有关单位和人员就有关问题进行情况通报、说明和解释，以便更充分、更有针对性地进行协商。但是，在有的情况下则需要根据实际情况来确定，不一定每次立法协商都要有人大或政府立法机构和人员参与。例如，政协提出就某个立法问题在政协协商，经党委批准、人大同意并列入协商计划，政协在组织立法协商中，则可视需要请人大或政府的立法机构和人员参与。所以，对立法机构和人员参与政协立法协商不宜作硬性规定，也不应因没有立法机构和人员参与，就认为其不重视、立法协商不规范。

这里需要说明的是，立法协商主要的和经常的组织者是人大(及政府)的立法机构。它们既是立法协商的主体，又是立法协商的主导。在立法过程中，如何体现走群众路线，实行开门立法、民主立法，即找谁协商、协商什么、什么时间协商、用什么方式协商、对协商意见的吸纳和反馈等，主要是由人大(及政府)立法机构确定的。政协可以就某个法律立法等相关问题提出协商建议，但是，只有在人大同意后方可在政协进行立法协商。政协根据党委批准的协商计划进行有关的立法协商，党委批准前也要征求人大或政府的意见。所以，在立法协商中，政协可以充分发挥其能动作用，但是，真正起主导作用的应是人大(及政府)立法机构。为了增强立法协商的规范性、程序性，有的同志提出，在法律的立法协商规划执行中，由人大与政协建立协商协作机制；在行政法规的立法协商规划执行中，由政府与政协建立协商协作机制。这是必要的和有益的。但是，应当明确，这只是工作协商机制，而不是立法协商本身。