任中平：依法治国必须清除家长制残余

[摘要]党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的总体战略部署。法治就是从根本上约束权力的制度规范，是防止权力腐败的重要机制。然而，由于封建家长制等专制文化残余在我国政治生活中仍然存在并发挥影响，在相当程度上催生和助长了“一把手”的权力腐败。要从根本上治理腐败，不仅要大力推进社会主义民主和法治建设，堵住现有制度设计在权力结构和权力监督上的漏洞，把权力关进制度的笼子里；同时，还必须加强社会主义法治文化建设，下大力气清除我国封建专制社会长期遗留下的家长制残余影响，严防公权力在“家长制”、“一言堂”等封建专制文化的毒化下蜕化变质。

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的总体战略部署。这标志着我们依法治国这一治国方略，已进入到全面推进的新的历史阶段。我们过去的法治建设主要是各部分孤立地推进，把系统性建设提上日程这还是第一次。在我们全面深化改革，促进国家治理体系和治理能力的现代化的关键时期，中央作出这一重大决定是非常及时和十分必要的。全面推进依法治国对于实现全面深化改革的总目标――完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有根本的意义。因为无论是从当前深化改革还是反腐败斗争来看，都迫切需要法治的支持和保障。尤其是对于目前的反腐败斗争而言，正处于从治标转向治本、从运动反腐转向制度反腐的重要节点，仍有不少群众担心“问题反弹、雨过地皮湿、活动一阵风，最盼望的是形成常态化、常抓不懈、保持长效”，[1]其关键在于及时实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。因为任何形式的腐败从根本上说都是权力逾越了它的边界，侵害了公民权利和公共利益。而法治就是从根本上约束权力的制度规范，是防止腐败的重要机制。只有把权力关进了制度的铁笼，才能从源头上遏制腐败现象的发生。

不过，值得注意的是，要实现反腐模式的转型即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”，这就不仅要求制度设计本身的科学规范，制度之间的衔接配套，还有制度实施的可操作性等等，而要实现这种制度建设的法治化、系统化、实效性，决不是一朝一夕可以完成的事情。并且，制度反腐要发挥其实际功效，又必须具备与之相应的政治文化土壤。因为再好的制度如果缺乏适宜的社会土壤，也难以落地生根，更谈不上开花结果。而对于我们这样一个缺乏民主和法治传统的超大型国家而言，法治社会建设显然不可能一蹴而就。不久前,《南方周末》记者选取十八大以来落马的83名厅级以上官员作为样本进行分析，试图探寻他们因何落马、权力寻租集中在哪些领域等等，以期从中窥见新一轮反腐的时代特征。结果发现，在这83人中，有32人是所在部门一把手，占四成。[2]近日中国人民大学国家发展与战略研究院、深圳创新发展研究院联合发布《中国创新报告2014――国家治理现代化元年》，报告指出，党政“一把手”腐败问题正成为当前反腐败的重点和难点。报告收集整理了2000年到2014年3月底所公布的367名厅局级以上官员腐败案例，其中担任“一把手”职务的有219名，占比约60%。[3]舆论常常用“土皇帝”来形容这些主政一方的大员，一把手权力之大、监督之难由此可见。不难看出，这一件件触目惊心的贪腐案件背后，往往是“一把手”的权力过分集中且难以制约，因而这些大权在握的腐败分子才能如此嚣张地大搞权钱交易、权色交易的勾当，这表明我们领导系统的权力结构以及权力运行过程都还存在着不少有待改革和完善的问题，而其中非常值得关注的一个突出问题是，这些权倾一方的“一把手”在以权谋私的过程中，常常热衷于大搞“家长制”、“一言堂”，总是把他掌管的单位或部门经营成一个个自己能够说一不二的“独立王国”，于是可以很方便地将堂堂天下公器偷偷置换为牟取个人私利的工具。由此可见，正是“家长制”、“一言堂”这些封建专制文化残余在现实政治生活中仍然存在并发挥影响，从而在相当程度上催生和助长了“一把手”的权力腐败。因此，要从根本上治理腐败问题，不仅要大力推进社会主义民主和法治建设，堵住现有制度设计在权力结构和权力监督上的漏洞，把权力牢牢关进制度的笼子里；同时还必须努力加强社会主义法治文化建设，下大力气清除我国封建专制社会长期遗留下的家长制残余影响，严防公权力在“家长制”、“一言堂”等封建专制文化的毒化下蜕化变质。

一、家长制残余在现实政治生活中的表现及其危害

当下，许多地方、部门或单位的“一把手”，手中的权力很大，甚至可以说是一言九鼎，无所顾忌。对于这种情况，上级想管而鞭长莫及，同级想管又无可奈何，群众意见很大却也敢怒而不敢言。这样的“一把手”在一个地方、部门或单位，俨然就是一个“老大”、“老板”，甚至是说一不二的“土皇帝”。对于这一问题，邓小平早有关注并曾尖锐指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从。”[4]这可以说是对家长制本质的深刻揭示，说到底，家长制也就是人治方式的集中表现。具体看来，家长制通常具有以下几个的主要特征：一是权力高度集中于领导者个人，整个组织的活动完全由最高领导者个人意志支配。二是组织管理的基本方式是人治，办事无章可循，无法可依。三是选人用人主要取决于最高领导者的私人关系和感情亲疏而定，组织内部形成错综复杂的裙带关系和帮派体系。回顾历史，可以说两千多年的中国封建社会就是一个庞大的家长制社会，整个权力格局都是以皇权为中心，天下大事都是皇帝老儿一个人说了算。虽然新中国建立已有60多年，但由于种种原因，家长制的残余影响至今在我国现实政治生活中仍然广泛存在，其主要表现为：

第一，选用干部“一人定”。家长制现象首先突出地表现在选用干部问题上由一把手说了算。去年中组部的一份调研报告明确指出这方面存在的突出问题：一是干部选拔初始提名权集中在一把手手中。从各地的做法来看，干部选拔初始提名普遍是先由主要领导向党委提出具体人选，然后交领导班子集体讨论，看似是由集体提名，实际上是一把手一锤定音。二是程序“空转”。一把手在干部选拔任用动议、民主推荐、考察、讨论决定等环节都有较大的自由裁量空间。从表面上看程序一步不少，实际上是程序“空转”。有问卷调查显示，23.84%的受调查者认为对选人用人公信度影响最大的问题是“一把手说了算”，23.51%的认为是“选人用人程序走过场”，居全部8个问题前两位。[5]有些“一把手”就是将这种选人用人的权力变成捞取个人好处的资本，利用自己特殊的权力地位和所谓的“人脉资源”，将公权私用，搞权钱交易，为自己的亲朋好友大开方便之门，以此来编织自己的人际关系网络和利益链条。有媒体盘点十八大以来落马的“石油系”高官之间大多存在裙带关系，均由某“大老虎”提携升迁，从而形成了错综复杂的贪腐网络，这充分暴露出我国干部人事制度的重大弊端，而家长制在这一过程中发挥了巨大作用。

第二，重大决策“一言堂”。议事决策“一言堂”是家长制现象的又一集中表现。在日常领导活动中，一些地方不同程度地存在着在“集体领导”、“民主集中”等合法形式掩盖下的“一把手”个人说了算的问题，重大决策不按程序办事、或者先决策后论证的违规现象也时有发生。[6]这种个别领导者“一言堂”的决策方式，极易导致重大的决策失误，造成极大的资源浪费和非常恶劣的社会影响。不久前媒体报道，党的群众路线教育实践活动收官之际，晒出了对各地“政绩工程”的治理清单：全国叫停663个“形象工程”“政绩工程”，存在弄虚作假的436起问题中，共有418名个人被查处。这是中央首次大规模叫停“政绩工程”“形象工程”。例如，广州市耗资8亿建成的陈家祠广场，仅使用4年时间，即因为地铁建设需要“推倒重来”，引起公众广泛关注。又如，安徽省淮南市委原书记方西屏，怀疑在建的“观湖国际”酒店挡住风水，于是强行令其拆除。在全国各地，一些大型建筑推倒重来都颇为多见，我国被拆除建筑的平均寿命只有30年。据统计，“十二五”期间我国每年因过早拆除房屋浪费数千亿元。[7]

第三，财务开支“一支笔”。在我国各党政机关和企事业单位的经费管理上，通常是由“一把手”签字决定。由于“一把手”掌握着本单位的财务大权，同时也就意味着掌握了社会上许多资源。而由于许多机关、单位的财政开支不透明，且缺乏对于“一把手”审批权的有效制约，于是很容易滋生和繁衍各种滥用职权的腐败行为。比如有的单位要进行项目招标，如果某个企业要想获得这一项目的开发权，于是就会千方百计地与“一把手”建立关系，而最有效的手段便是行贿。正是这种缺乏有效制约的财务管理“一支笔”现象，导致了许多工程项目建设中的贪污受贿案件屡见不鲜。诸多类似事件充分表明：缺乏有效制约的财务开支“一支笔”制度不仅使本来非常稀缺的公共资源被个别领导者大肆挥霍滥用，造成极大的资源浪费；而且极易导致腐败现象滋生蔓延，给党和人民的事业带来无法估量的损失。[8]

正是由于家长制现象在我国政治生活中长期存在且影响广泛，其危害相当严重。一直以来，在一些地方、部门和单位，之所以会出现那么多的“一把手”贪污腐败，与这种家长制现象有着极大的关系。从其性质上看，家长制是一种根深蒂固的封建专制文化糟粕，它极易诱发大量腐败现象，极大损害党在人民群众心目中的威信，削弱党的执政能力甚至动摇党的执政基础，其后果极为严重：一是家长制必然造成领导者在用人问题上的任人唯亲、排斥异己，助长买官卖官的腐败风气，从而导致选人用人问题上的腐败；二是家长制必然助长掌权者拼命追求个人政绩的冲动，一些官员为了在短时间获得立竿见影的效果，为积累“政绩资本”，于是大搞劳民伤财“政绩工程”、“形象工程”，极易诱发领导工作中的重大决策失误；三是极易造成领导干部队伍中的结党营私、拉帮结派，进而形成千丝万缕的个人裙带关系和帮派关系，严重破坏社会主义民主与法治，从而导致一些地方、部门和单位的政治生态环境恶化，甚至酿成一些地方出现灾难性的塌方式腐败。近年来中央决定处理的周永康、徐才厚等大案要案便是确证。可见，家长制现象绝非仅仅是领导者的工作作风问题，而往往是其性质蜕变的具体表征，决不可熟视无睹，如果任其发展，其后果将是十分严重的。正如邓小平同志所深刻指出的：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。”[9]正是由于我们现有的制度有漏洞，监督不到位，使一些家长式领导者自律松弛，底线失守，往往将公权力变为谋取私利的工具，滥用职权，贪污腐化，大肆进行权钱交易、权色交易，从而造成了腐败现象扩张蔓延，其结果将会直接影响人心向背，甚至会从根本上动摇党的执政根基。

二、家长制现象长期存在的制度基础和社会条件

家长制现象之所以在我国政治生活中能够长期延续且盛行不衰，必然有其存在的客观条件。在笔者看来，至少有以下几个方面的原因：

1.权力过分集中为家长制提供了制度基础

从权力结构来分析，领导者权力过分集中构成了家长制生存的制度基础。早在改革初期，邓小平谈到我国现行领导体制弊端时曾经尖锐指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制，等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”[10]由于权力过分集中，导致“一把手”权力过大，而且缺乏有效监督，从而导致一些人家长式领导者滥用职权，肆无忌惮，作威作福，生活腐化，见利忘义，权力寻租，