刘筱红 柳发根：乡村自主治理中的集体搭便车与志愿惩罚: 合约、规则、群体规范

内容提要：在政府与市场之外，乡村社会相互依赖的村民组织起来，通过自主治理来提供公共物品，是国家治理现代化进程中应有的公共选择。乡村自主治理公共资源物品供给有时需要几个村庄的联合行动，然而自然村落出自各自的利益与成本计算，可能形成以村落为单位的集体搭便车行动。与个体的搭便车行为不同，集体搭便车行为有着本群体共享的群体规范，容易形成一致的小集团行动，制裁个体搭便车的原则与方式难以发挥作用。Y乡修路事件中对小柳村集体搭便车行为的惩罚，由于小柳村的集体不合作抵制，使得志愿惩罚陷入失败的困局。面对集体的搭便车，如何制定“自筹资金的合约”？如何制定“自筹资金的合约实施”的规则？如何通过广泛深入的交流互动，相互依赖的村民建立起共享的自主治理大群体规范，以消解不合作的小群体规范？这是作者的追问、求解和创新的意图所在。

关键词：合约规则；共享规范；集体搭便车；自主治理；公共物品供给

一、问题的提出

乡村集体公共物品中自主组织“自筹资金的合约”①提供，始于村民自治之后。在此之前，在国家或市场之外，或由基于血缘、地缘认同的乡绅组织供给、或由体制内村社集体组织供给。改革开放后，乡村社会公共物品筹资经历了从工分集权制到提留集权制再到一事一议自主决策的变迁。其中，一事一议制度是作为税费改革的附属品在农村税费改革后实施的。所谓一事一议，是指村级道路建设、农田水利基本建设、植树造林等本村范围内的公共产品供给由村民自己来协商决定，村民自主决定这些公共产品的供给与否、成本的分摊方式以及如何供给并在供给过程中进行有效的监督。②一般来说，一事一议的主体是村委会，但有时其主体也可以是自然村或村组，或是联合起来的几个自然村或村组。这种通过相互交流形成“自筹资金的合约”或公认规则，“一群相互依赖的委托人”组织起来的自主治理为解决集体行动中的搭便车困境提供了可能。

乡村道路是公共物品。1949年以来，我国农村公路建设经历了三个阶段：重工业优先发展时期，农村公路供给主体是人民公社和农户个体，筹资方式以“民工建勤、民办公助”为主。③财政包干后，农村公路供给主要依靠地方政府的财政投入，民工建勤制度仍发挥着重要作用；分税制改革后，受财政压力和本位利益驱动，地方政府倾向于将资源投向工业和城镇，农村公路建设再度停滞；2003年，中央政府在全国范围内启动了县级农村公路建设项目。④

农村公路建设项目也被称作“村村通”工程，其所需资金的筹资模式是：交通部门投入一部分，各级财政补贴一部分，社会筹资一部分。在这种筹资模式中，限于各级政府自有资金并不宽裕，其财政补贴较少，主要还是依靠社会筹集，即农村集体资产收入和农民自愿接受的摊派以及农民的投工投劳。因此，农村公路建设往往需要较长的动员时间，乡村社会精英和村民基于集体、个人成本与收益计算，就修路工程的自主供给形成“自筹资金的合约”。地方政府扮演催化推动的角色，通过不断地“做工作”，给予资金的支持和优惠政策，对积极参与者予以“选择性激励”。一般来说，我国城市的公路建设是国家行为；而农村公路是集体行动，尽管国家会给予支持，但决定当地公路是否建设以及部分资金怎么筹集还是在农村通过一事一议形成合约。因此，建设公路是乡村公共物品自主供给的典型范例。农村公路建设往往需要跨村域的合作，相互关联的几个村庄组成村庄联盟，成立领导小组，共同建设农村公路。但有时也会发生其中某一个村庄不合作的行为，根据公共自然资源难以排他的禀赋，“搭便车”行为、特别是“搭便车”的集体行为，成为集体公共物品供给中的难点问题。当搭便车者不是个人而是群体时，制罚⑤就会变得较为复杂。单个个体，依靠家族关系，凭借小集团内部的选择性激励机制，可以形成“永久性驱逐”的制罚。以“利作”“力作”，或者“情作”为手段⑥进行制罚，都会奏效。但是，如果整个村庄不合作，“永久性驱逐”的制罚机制和上述手段将不起作用。本案例就属这种情况。本文试图回答以下问题：乡村公共物品供给的自主治理如何面对集体的搭便车困境；小群体共享规范如何在集体搭便车中发挥作用；如何完善对集体搭便车的惩罚规则和建立群体共享规范。

二、理论分析工具：集体行动理论与本文的分析框架

1．集体行动理论：从奥尔森到奥斯特罗姆

集体行动是基于一定信念、规则和秩序下，由个体行动达成的集体一致性行动。集体行动理论实际上普遍被认为是关于市场运行失败的理论；它体现了公共财货及外在经济理论的核心观点，即公共物品及外在性的非排他性和非竞争性，将引发自利、理性的消费者或生产者的搭便车行为，使它们不能通过市场(私人自愿)行为实现有效供给。⑦奥尔森认为，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”⑧在奥尔森看来，要克服大集团的“搭便车”现象，除了“强制”，就是“选择性激励”。“只有一种独立的和‘选择性’的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。”⑨

奥斯特罗姆以共同性和排他性为标准，将物品细分为私益物品(分别使用，可排他)、使用者付费物品(共同使用，可排他)、公共池塘资源(分别使用，不可排他)与公益物品(共同使用，不可排他)四大类。⑩对于小规模公共池塘资源治理的理论和经验研究表明，自主治理有望成为另一种可能选择，（11）即“多中心自主治理理论”。这种理论认为：公共池塘资源的使用者能够利用自我组织、自我管理和自我执行的能力，解决自主治理所面对的制度供给、可信承诺和相互监督难题。在分析世界各地案例的基础上，多中心自主治理理论归纳出了实现自主治理的八项具体原则，并将其视为解决自主治理所面临的三大难题的方法。（12）

奥斯特罗姆对于奥尔森理论修正的最大特点是将制度分析融入到集体行动研究中。首先，她更新了奥尔森的产品分类标准，更加全面地探究了产品属性与集体行动间的关联；其次，她将理性选择模型改造为理性选择制度主义，强调制度在改善人类理性活动中的重要作用。（13）2.本文的分析框架：三个变量与集体行动的关系

所谓搭便车，是指参与者不需要支付任何成本而可以享受到与支付者完全等价的物品效用。（14）奥尔森指出，“搭便车”而非主动承担集体行动的成本，更符合“理性人”的理性；在公共物品的配置中易出现“搭便车”现象。（15）搭便车是集体行动的杀手，（16）实现集体行动就是克服搭便车的过程。

相对于精英式的“选择性激励”，多中心自主治理理论在乡村社会具有更好的适切性。奥斯特罗姆对治理搭便车的最终手段落实在集体行动制度设计的八项原则上，她把“制度”界定为工作规则的组合，具体说包括宪法选择规则、集体选择规则和操作规则。这里的制度是正式制度，非正式制度是以“共享规范”的名称出现的。在她看来，“共享规范”是影响个人策略选择的4个内部变量之一。乡村社会具有十分丰富的非正式制度。本文认为，共享规范是实现集体行动、制罚搭便车行为的重要变量；而且它能影响规则并受集体行动影响。除此之外，本文还引入合约变量。乡村自主治理非常重视协商机制和合约机制；没有协商，就无法达成自主治理的合约，也就无法形成自主治理的秩序安排。同时，有了合约，就有了自主治理的基础。实际上，“自筹资金的合约实施博弈机制”能够发挥作用，搭便车现象就不会出现。合约变量受规范变量的影响并与规则变量相互影响。

综上所述，合约、规则和规范是决定乡村社会集体行动能否成功实现的三个重要变量，即通过合约、规则和规范，可以克服搭便车，实现集体行动。三者与集体行动的关系构成本文的分析框架，具体见图1。

三、事件的经过：集体搭便车与志愿惩罚的博弈

事件发生在江西Y乡的四个村庄：小柳村、黄村、大柳村和汪村，（17）一条小河将小柳村与黄村、大柳村和汪村隔开，其中小柳村离乡级公路最近，汪村最远，黄村、大柳村在小柳村和汪村之间。在1987年之前，一条小路连接这四个村庄。四村共用的这条公路便成为“公共池塘资源”，“只要他们继续合用同一个公共池塘资源，他们就处在相互依存的联系中。”（18）个人独立行动可能会导致公共池塘资源受到损失，因此，“占用者采用协调策略以获得较高收益或减少共同损失”（19）的集体行动成为公共的选择。

1987年，黄村、大柳村和汪村(以下简称“三村”)联合，借助县乡政府的财政投入和自己筹措的资金，通过与小柳村协商土地占用问题，修成了一条砂石公路。小柳村不承担公路建设费用，占用的土地由三村进行等额置换，享有使用建成后的公路的权利。2010年，三村依靠“村村通工程”和“农村水利工程”项目的资金支持，（20）对砂石公路进行改造。新公路修建仍然由三村主导，成立修路领导小组，小柳村没有人参加。由于不需要占用小柳村土地，修路领导小组没有与小柳村人协商，但修成后的新路占用了原砂石路旁边的水渠，水渠为小柳村与其他村庄共有。新路修建伊始，修路领导小组告诉小柳村人新路需要村民筹款，小柳村需要缴纳12000元；但遭到小柳村的抵制，他们的理由是：修路领导小组没有小柳村成员，上一次修路小柳村不承担经费和上面的拨款很多。

2011年12月，新公路建成通车，小柳村分文未交。修路领导小组商议了一条惩罚规则：今后，小柳村村民建房使用车辆运输建筑材料时，必须缴纳公路使用费，具体数目再商定；除此之外，不追究小柳村人使用新路的责任。

2012年10月，小柳村一户村民小柳1房屋加层，需要通过新路运输砂石和其他建筑材料。修路领导小组对此事非常重视，全体成员到小柳1家讨要现金1500元，小柳1热情接待，同时说明难处，并利用“八竿子打不着”的亲戚关系加紧“公关”。修路领导小组先后三次追讨公路使用费，据小柳1说，他分文未给。但有人背后说，小柳1给了他们红包，只是不好说出来。这次事件是一个开始。2013年2月份，小柳2运土填房屋地基。他的新房屋建在村口公路旁边的承包地里，地势较低，需要填高垫层。2月18日，两辆中型农用车来回运输，将一车车泥土倒在已经垒好基脚的地基上。就在当天下午，一辆车装载泥土太多，将路面压出一条裂缝。在随后的两天，这条裂缝增大为两指宽，靠近小柳2房屋地基的水泥路面明显下沉。

2月20日，黄村修路领导小组成员黄1发现小柳2损坏了路面，他找到小柳2要求修补路面并交公路使用费，小柳2未理会。2月23日下午三时，三村的五、六十人在修路领导小组成员黄1、黄2、大柳1、大柳2、汪1和汪2带领下，来到小柳村要求修补路面并交公路使用费。小柳2及其家人称有权使用新路，小柳村的其他人支持小柳2，坚持新路小柳村有“份”，并认为修路领导小组的人进入小柳村的目的是闹事、欺负小柳村。当时，场面较为混乱，修路领导小组的成员在交涉中比较克制，这次事件没有恶化成械斗事故。后来，在村委会会计大柳3的调解下，双方在小柳2的老屋进行了座谈，小柳2向修路领导小组道歉，并承诺马上修好公路。公路使用费的问题被提出来了，但没有达成一致意见。

因为共享道路“公共池塘资源”而相互依存的四村，为改善公共资源而建立自主治理组织，他们进行的第一次集体行动，即修建砂石公路是成功的。