陶振：村干部公职化管理的制度路径与治理逻辑

摘要：村干部公职化管理围绕薪酬财政化、管理公职化、发展持续化等目标，在村干部队伍选拔任用、激励保障、监督考核、培训提升等方面实现从兼业化管理向公职化管理转变。公职化管理确立了依照科层规章行事的管理规则，形成了规范化和精细化的管理程序、组建了体制化和专职化的官僚队伍，标志着现代国家管理制度体系和理性的官僚制在基层的全面延伸。公职化管理有利于提升管理效能，打破村干部队伍过去“家庭为主、工作为辅”的松散模式，变人情管理为制度管理，但同时也面临社区公共空间缺失、官僚化倾向、选择性执行以及地方适应性等诸多现实困境。推进公职化管理仍需处理好公职化与官僚化、合法性与可行性、统一性与地方性、行政推动与民众基础等方面的具体关系。

关键词：村干部、公职化管理、制度路径、治理逻辑

陶振，男，中共上海市委党校、上海行政学院公共管理教研部副教授，管理学博士，研究方向：城乡基层治理、公共政策分析。本文系国家社会科学基金青年项目“提升农村基层政权组织公信力研究”（12CZZ043）阶段性成果。

一、问题提出

村干部公职化管理萌芽最早可追溯到1998年山东平邑县推行的打破村支书选任不出村的惯例，采用面向社会，公开遴选候选人再交由村党员大会选举产生的办法。

随后江苏泗阳、张家港、安徽黄山、湖北江陵、贵州清镇、海南澄迈等地围绕村干部工资、坐班、考核、养老保险以及离任补贴等方面相继进行了更广泛的公职化管理探索。从地方实践看，村干部公职化管理对象主要是依据《村民委员会组织法》选举产生的村委会成员以及依据《中国共产党农村基层组织工作条例》推选产生的村党支部成员，部分有条件的乡镇还将管理对象延伸至群团组织负责人和组级干部。

2009年中组部专门制定印发了《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》（中组发〔2009〕7号）文件，就加强村党支部书记的工作职责、选拔培养、管理监督、教育培训、激励保障等方面做出规定，提出建立村党支部书记队伍建设“一定三有”（定权责立规范、工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障）的长效机制。“一定三有”规范性文件的下发，标志着村干部公职化管理试点开始由地方向全国推广，逐渐形成了村干部选拔任用、激励保障、监督考核和培训提升等一体化的管理新模式。[①]

学界目前对村干部公职化管理全面的研究成果尚不多见，主要集中在对公职化管理模式的介绍、必要性和可行性分析、体制障碍与政策建议等方面。研究成果大致形成两种截然相反的观点。一种是肯定型，认为村干部公职化管理是适应新时期农村改革发展形势和促进村干部管理规范化、制度化的客观要求。（唐晓清、刘杰，2012；潘宁，2011；赵森、廉茂岭、胡金有、王金豹，2010等）。

核心理由有三方面，首先，改革开放以来，农村内部社会分工日趋多元，大量原先单纯从事农业生产的群体已逐渐分化流向加工制造、工商服务业等多个领域，客观上为村干部脱离农业生产，专职从事农村社会管理和公共服务创造了条件，是农村社会经济发展到一定阶段后社会再分工的现实要求。其次，大规模合乡并村后，建制村面积增大，人口增加，社会管理职能和公共服务需求凸显，客观上为村干部专职从事村域社会管理和公共服务提供了实际需求。

再次，税费改革后，传统的农村生产经营关系发生了深刻变化，特别是在城镇化建设过程中，大量资金和项目进驻农村，村一级成为落实国家农村方针政策的主战场，村级工作艰巨性和复杂性大为增加。这些新变化对村域管理方式和村干部的素质能力均提出了更高的要求。推进公职化管理有利于提升管理效能，打破村干部队伍过去“家庭为主、工作为辅”的松散模式，实现由兼业化向科层化管理转变，从粗放型向集约型管理转变，变模糊管理为标准管理，变人情管理为制度管理。

另一种则是否定型，认为无论是从国家财力承受度、法律法规相容性、农村传统习惯以及村干部素质能力等方面看，目前村干部公职化管理条件还不成熟，尤其是中西部传统农业型地区的农村。（宁泽逵、柳海亮、王征兵、柴浩放，2005；赵予新，2010；余彪，2014等）。否定的理由主要集中在合法性缺失和地方适应性不足两方面。公职化管理与现行《村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》在候选人资格限定、产生方式、范围、工资性质界定、发放程序和标准等方面均存在合法性冲突，法理上不具可行性。

此外，村域治理更多是熟人社会背景下的地方性治理，村域风土人情、民俗习惯、村庄社会结构均有差异，需要有一定的机动性和灵活性，过于推崇统一化、程序化的公职化管理容易出现统一性与地方性的冲突。

已有研究为进一步探讨村干部公职化管理提供了较好的知识积累，但尚未揭示出公职化管理背后农村基层政权建设的内在治理逻辑与政治逻辑以及国家一农村精英一农村社会三方关系在这一过程中的型塑和演变。

二、公职化管理：体系与架构

从地方实践看，村干部公职化管理主要围绕薪酬财政化、管理公职化、发展持续化的制度路径来建立健全一整套管理机制。

（一）薪酬财政化。薪酬财政化的核心是实现村干部工资保障财政化，改变以往依赖从村提留和乡统筹中提成的支付模式。公职化管理后的村干部工资主要由基本工资+绩效工资（奖励工资）两大部分构成，部分地区还引入工龄工资，以激励村干部长期任职。薪酬财政化的制度保障体现在：一是明确薪酬标准。村干部基本工资标准一般是不低于当地农村劳动力平均收入或农民人均纯收入的1.5至2倍来确定村党支部书记薪酬。村委会其他成员的工资标准，参照低于村支部书记的标准进行综合评定。[②]

工资标准可根据当地社会经济发展状况、城乡居民收入水平以及实际工作需求，在财政保障标准的基础上适度提高，并根据地方财政增长等情况建立村党支部书记待遇正常增长机制。

二是明确资金保障。目前，普遍的做法是建立村党支部书记和村委会主任岗位报酬集中统一发放制度，以县为单位，在金融机构开设账户，实行专户管理，专款专用，一人一卡，按月或按季度发放。中、西部地区主要由省级财政预算列支，不足部分由市县级财政统筹来确保财政资金渠道，东部地区经济基础较好，一般由县（市、区）财政统筹。

绩效（奖励）工资同考核监督相挂钩，综合考虑坐班考勤、村庄治理绩效、群众满意度、完成上级政府部门交办工作情况等方面来确定比例，按年度或季度发放，各地存在地区差，东部地区总体高于中西部地区。

三是优化福利保障。为解决后顾之忧，各地逐步建立起村干部养老保险、医疗保险及村“两委”主要干部正常离任补贴制度。[③]按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，将村干部纳入社会保障体系办理养老、医疗保险，其中村干部医疗保险纳入新型农村合作医疗保险，养老保险基本上是按政府和个人分担相结合的方式统筹，到达规定年龄后按月发放养老保险金。此外，有的地方还还建立了村干部定期体检、奖励补助、困难慰问等关爱制度。

（二）管理公职化。管理公职化旨在管理主体、选拔任用、岗位职责、考核监督等方面将过去村干部兼业化的管理方式纳入正式的公职化管理。从管理主体看，不少地区在区、县组织部门增设村干部管理服务部门并配以相应的人员编制，一般为科级事业单位，负责将游离于体制外、兼业化、非脱产的村干部队伍纳入制度化管理。

在选拔任用上，实行面向社会的，不受地域、行业及身份限制的公开选拔机制，主要有两种方式：一是组织选派。主要是针对一些经济基础和村党组织力量薄弱的村，在本地难以选出合适的主职干部，则由乡镇（办、区）、党（工）委采取自上而下组织选派的办法从党政干部或事业单位中择优选拔能力较强的干部到村担任第一书记。二是倡导能人治村，如鼓励种养殖专业大户、复员退伍军人、外出务工经商人员、返乡大中专学生等多元主体积极参与竞选，优化村干部队伍结构，完善村干部后备人才建设。

在职责界定上，各地普遍制定了村干部相应的岗位职责和工作目标，并通过党务、村务公开栏进行公示。根据村域范围大小，采取“纵横交错”的方法，实行村级工作分片包干负责制，将管理责任明确分解到个人，避免村干部推诿扯皮现象。同时，完善相关监督制度，如村务党务公开制度、村党组织议事规则、决策程序和党务公开制度、村党支部书记个人重大事项报告制度和乡镇领导谈话制度等。

在管理规范上，参照国家公职人员管理模式，推行档案化管理、坐班制、请销假制、目标责任管理制以及异地交流任职等公职化管理措施。按照“一人一档”的管理要求，将其工作履历、职务任免、奖惩情况、述职情况、廉政状况等内容纳入档案，由县、乡村干部管理服务部门统一管理。同时，将其日常考勤、坐班、请销假情况台账化并与年度考核相结合，作为评奖评优的重要依据，强化考核激励。有些地方如内蒙包头市、山东平邑县还采取异村任职的管理办法，将村党支部书记参照聘用制干部的有关规定进行单独列编管理，鼓励村与村之间进行交流，有条件的实行跨乡交流，将村干部从人情世故中解脱出来，摆脱“关系网”的束缚。

（三）发展持续化。发展持续化，重点是解决村干部职业发展空间、知识更新、能力提升以及廉洁自律的问题，关系到公职化管理的稳定性以及能否全面持续推进。在拓宽职业发展空间上，目前的主要做法是给予村干部适当的身份待遇和晋升通道，如优秀村党支部书记和村委会主任可按照有关规定享受副科级干部待遇。加大从优秀村干部中招考乡镇公务员、事业单位工作人员的比例，并积极选拔推荐优秀村干部到乡镇或县直部门挂职锻炼等。如海南澄迈规定，每届按不超过10%的比例，