陈国权 孙韶阳：效率优先战略下的地方政府经营化与高廉政风险

[摘要]改革开放以来我国坚持“以经济建设为中心”，在“效率优先”发展战略的指导下，地方政府在经济建设方面表现出很高的执政能力并取得巨大经济成就，但也存在着严重的政治腐败现象和高廉政风险。本文从“双高现象”入手，关注改革开放以来国家经济战略对地方政府高廉政风险形成的影响。通过分析中央-地方关系、政府经营、政企统合治理和高廉政风险之间的联系，探究高经济增长和高廉政风险共同存在的基础。地方政府以效率优先为发展战略、以政府经营为发展方式、以政企统合为治理手段的发展模式，使我国获得了持续的经济高速增长，而这个过程中地方政府追求效率优先 导致对廉政治理与法治建设的相对忽视，以及应对权力集权化的相应廉政风险防控机制的相对滞后，使地方政府逐渐形成了高廉政风险的政治生态。

[关键词]高廉政风险  效率优先  政府经营腐败

[作者简介]1.陈国权，男，浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、教授、博士生导师，主要从事当代中国政府与政治，权力制约与监督等研究；2孙韶阳，女，浙江大学公共管理学院博士研究生，主要从事权力制约与监督研究。

十八大以来我国查处的腐败案件呈现出从个体的偶发性向部分地区或机构的群发性、组织性转变的趋势，表现出“系统性腐败”的特征[①]。系统性腐败的背后是国家公共权力系统中存在的高廉政风险，只有查清其中的系统性诱因，才有可能实现有效的廉政治理。引致高廉政风险的系统诱因无疑是多样的，根据经济基础决定上层建筑这一哲学原理，经济制度必定是系统性腐败发生的重要因素。本文从地方发展的经济制度分析入手，通过探究改革开放以来国家的经济基础、经济政策等经济制度因素如何形塑地方发展方式乃至地方治理方式，试图揭示地方政府“效率优先”的执政逻辑和政府经营化管理模式在实现高速经济增长的同时如何导致高廉政风险。

一、问题的提出：“双高现象”与地方政府高廉政风险

改革开放以来，中国在经济上取得了高增长，但在政治上一直存在严重的腐败现象。中国经济社会的巨大进步印证了政府具有很高的执政能力，但大量官员腐败又说明中国政府存在高廉政风险。我们将这种现象称为“双高现象”，即在国情层面上呈现出高经济增长同高政治腐败并存；在政情层面上表现为高执政能力同高廉政风险并存。我国经济的高速增长离不开政府主导经济建设的高执政能力，而高政治腐败也源于行政系统中产生的高廉政风险。

地方政府存在的严重腐败现象，不仅仅由于地方政府覆盖范围广、政府公职人员基数大，同时也与地方政府的地位、职能、结构以及制度环境密相关。十八大以来，查处的腐败案件呈现出系统性腐败的显著特征，一是群体性腐败日益增多，“窝案”迭起；二是腐败在“一把手”群体和某些职能部门中呈现出多发性、关联性特征。在中央纪委监察部官方网站通报的重大腐败案件中，地方党政“一把手”所占比例惊人，且腐败的“部门化”特征明显，呈现出腐败向地方“一把手”和资源建设部门集中的关联性特征。若将地方政府官员的腐败归因于官员个人道德自律的缺失，显然难以解释改革开放以来日益呈现的“系统性”的腐败发展状况。

系统性腐败与高廉政风险是一币两面的现象，系统性腐败意味着存在高廉政风险。廉政风险虽然描述的是腐败发生的可能性，但只要公共权力系统中存在着滋生腐败的土壤，一旦条件具备腐败就会现实发生。高廉政风险不仅说明腐败发生的可能性高，也意味着制度性因素成为引发廉政风险的重要原因。这使得高廉政风险与系统性腐败成为共生现象，高廉政风险寓意腐败现象易发的状态，而系统性腐败则意味着腐败现象多发的现实；高廉政风险是系统性腐败的成因，系统性腐败是高廉政风险失控的结果。目前高廉政风险已普遍成为地方政府的政治生态，在一些地方或部门演变呈现出系统性腐败现象。

本文将研究对象聚焦于我国地方政府，探究地方政府高执政能力与高廉政风险并存的原因，论证政府高执政能力的获得是否伴随着高廉政风险的产生，二者在地方政府治理层面是否具有共同基础，以期对“双高现象”做出解释。

二、地方政府效率优先战略下的经营化

十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的国家发展战略，经济建设成为我国各级政府的中心工作。中央政府将国家经济目标不断制度化，并利用中央权威传递到地方政府，实现权力的释放和地方活力的激发，进而推进经济增长。党的十二大进一步制定了从1981年到世纪末的20年，争取工农业总产值翻两番的战略目标。这意味着中央政府作出年均经济增长底线为7.18%的增长承诺。对于承担着具体发展经济任务的地方政府，使增长有保障的府际关系和激励机制尤为重要。已有研究表明中国经济发展的持续动力与中国独特的中央――地方关系密切相关。这种关系许成钢称之为分权式威权体制，以中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权相结合为主要特点；郑永年用“中国的行为联邦制”来概括这种关系，通过权力关系和激励机制在行为层面的“模糊”运作，解释地方政府改革和经济发展的持续动力[1]。这种权力关系表现为一方面中央政府通过主动放权或收权巩固政治地位、维系经济发展，另一方面地方政府也拥有了相对独立的利益结构，并在事实上获得了较大的地方自主性，能够“超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约，按照自己的意志实现其行政目标”[2]。为了让地方政府在各自地方利益取舍下保证完成增长任务，晋升激励成为中央政府对地方政府的激励机制，利用人事管理的高度集权和GDP考核的具体任务形成“晋升锦标赛”[3]，以此激励地方官员为了晋升而在经济绩效上展开竞争。张五常也观察到中国经济制度的重点是地区之间的激烈竞争，认为地方政府竞争是破解中国之迷的关键所在[4]。锦标赛模式在改革开放后我国的经济增长过程中起到了非常重要的作用，但同时也意味着经济逻辑占据了地方政府执政逻辑的主要部分，其行为方式、政策规划、制度安排等很大程度上要以是否促进GDP增长为原则。因而地方政府的投资驱动、财政汲取乃至地方政府的经营化，都是在这种以效率优先的经济逻辑为导向的锦标赛模式下，从行为探索到模式转变、再到制度变迁的过程。

政府投资驱动是地方政府完成经济增长任务的主要方式。消费、投资和净出口是公认的拉动GDP的“三驾马车”，地方政府要对地方GDP增长有所作为，其中刺激居民消费、提高贸易顺差需要宏观经济环境的改善、居民收入的提高相配合，地方政府难以实现主导和控制，唯有投资是政府能够掌握主动权，并实现GDP快速增长的部分。大量研究表明，中国经济主要靠要素累积尤其是高投资推动增长，1979-2008年间，资本积累的平均增长率为10%，对GDP增长的贡献率高达70.4%[5]，而固定资产投资又占据了投资的绝大部分。内生增长理论认为在实现资本积累上政府公共投资所发挥的作用是消费性公共支出无法替代的，公共资本投资对经济增长有显著的正效应[②]。因而与西方国家政府大有不同的是，中国政府承担了几乎所有公共基础设施建设投资，并且在短时间内开展实施了大规模基础设施建设项目。地方政府一方面通过政府投资直接拉动GDP增长，另一方面利用政府投资带动私人资本投资，通过提供便利的基础设施和优惠政策招商引资。在吸引私人资本投资上，资本的可移动性带来的资源退出机制使地方政府面临着竞争压力[6]，资本的所有者对一个地区的制度供给不满意，就会迁往其它地区，从而促进政区竞争机制的形成[7]。为了吸引更多私人资本投资，地方政府只能进一步提供更完善的基础设施和更优惠的招商政策。可以说地方政府努力实现的GDP增长，主要是依靠投资驱动的。

地方政府开展投资建设需要大量财政资金，预算外收入成为政府建设资金的主要来源。有研究表明政府预算外支出对GDP的正向效应明显大于预算内其他公共支出的影响效应[8]，说明预算内资金有限且用途受法律法规严格管控，地方政府主要依靠预算外资金开展投资。特别是在1994年分税制改革后，中央与地方形成的“财权上收、事权下放、人事任命权集中”的权力关系，导致地方政府在履行公共服务责任的过程出现财力严重不匹配的矛盾。财权上收使得地方政府缺少动员、开展大规模经济建设所需的资金，有限的且受法律法规严格管控的预算内收入无法满足地方政府投资获得快速GDP增长的需求，1994-2003年中央财政自给平均系数高达1.524，而地方财政仅为0.6[9]。虽然地方政府可以通过争取项目获得财政转移支付，但也远远不能满足地方政府在晋升锦标赛中获胜所需的建设和投资资金。在这种情况下分散管理的预算外收入成为地方政府扩充财源的途径。因而地方政府一直以来都有着积极汲取预算外收入的动力，预算外收入相对预算内收入的管理较为分散、获取途径较多，那些项目能够为地方政府带来更多的预算外收入，地方政府便会大力加以发展。

政府经营化就是在“效率优先”的执政理念和GDP考核的背景下产生的。GDP考核引发了地方政府的投资驱动，中央―地方的财税关系又使地方政府不得不寻求更多的制度外收入用以投资建设。地方政府不得不像经营企业一样进行政府经营，以期获得更多的公共建设资金。同时这种经营行为也为地方政府带来了一定程度上的“良性循环”，地方经济发展越好，不仅地方官员晋升机会越大，从地方民众中获取的“政治合法性”也越高，地方政府在充足的财力和“政治合法性”之下就具备了更高的执政能力，能够按照自己的意愿实现执政目标，尤其是经济进一步发展的目标。

我国地方政府经营之所以能够获得巨大的经济成就有赖于我国特定的经济基础――公有制，特别是土地公有制。地方政府对土地开发的垄断权为其获取超额预算外收入，使地方政府有资金开展大规范的基础设施和城市建设，形成了近年来地方政府依靠土地经营实现经济增长的发展模式。在公有制的经济基础之下，土地等有形资本归“全民所有”或“集体所有”，而由所有权派生出的占有权则由政府集中行使，包括土地的经营权、管理权、所有权的收益、处置权等[10]。事实上无论是国有还是集体土地，