刘正强：国“访”焦虑的政治化解

内容提要：信访是一项承载了中共执政理想的本土化、内生性的政治制度，在国家治理体系中居于基础性地位。当前，在极其复杂的政治社会生态下，信访治理领域乱相丛生，广受社会诟病并引发了关于信访存废的持续论争。其实，由于对社会问题的吸附，信访所呈现的乃是整个制度体系的治理焦虑，它制度化地减缓了社会矛盾的巨大冲量，承受了整个社会治理低效和失灵的代价。而应对治理困境，需要重温和反思信访原初的设计理念，尤其是在信访的政治、法治、治理等原则中形成新的共识。

关键词：信访  政治本位 治理困境

刘正强，博士，上海社会科学院社会学研究所助理研究员。

信访制度作为中国独具特色的本土化、辅助性的政治设计，长期以来成为国家基础性的社会治理资源和手段。大约自上世纪90年代以来，随着社会的急剧变迁，中国信访总量高企、“爆棚”不断，治理成本居高不下，尤其是灰色治理大行其道，不断触痛着国家与社会的敏感神经。2016年以来的信访形势仍然严峻：“e租宝”、“泛亚”等带有庞氏骗局色彩的金融投资受害访民的维权风潮持续发酵，不少地方的党政机关甚至国家信访局受到围堵；同时，带有恐怖色彩的访民报复社会、滥伤无辜的袭击事件仍有发生，如今年1月的宁夏银川公交纵火、江西奉新冲撞碾压学生等事件，也不断冲撞、碾压着公众的心理底线。

一、信访何以成为中国的“痛点”

中国信访困境由来已久，主要表现为信访总量与治理难度的双双高企。作为一项极为平民化的公共制度，信访领域集聚了大量的社会矛盾并持续发酸，危及着社会的良性运行和协调发展，演绎着社会变迁与转型之痛，成为屡遭戳击的社会“痛点”。

从理论上讲，在一个权利主导的社会里，个人利益诉求具有正当性。但急速变迁的中国社会尚未形成一套完善的利益均衡机制，这使得信访领域的利益之争烽火不断，尤以拆迁保障类问题为甚。“没有强拆就没有新中国”――2010年江西宜黄“910”强拆事件后，某官员投书媒体为强拆辩护，使此言一夜走红。征地拆迁是全国范围内最主要的信访矛盾类型，通过拆迁、征地，中国城乡建设突飞猛进，为经济的强劲发展注入了生机和活力，确实造就了一个处处焕然一新的“新”中国。因而，强拆是一种勉为其难、无可奈何的措施。土地红利，使地方政府保持了旺盛的GDP锦标赛势头，为地方的民生改善与社会治理奠定了物质基础。但在拆迁背后是巨大的利益博弈，拆迁式发展不乏原罪，是一部血与泪的历史，在中国大地上演绎了多少以死抗争的故事。拆迁及其引发的失地问题、社保问题、安置问题等缠绕在一起，放大了官民矛盾与社会危机。尤其是大城市中寸土寸金，加之补偿标准不一、安置标准多变，催生了一批以访谋利者，一些老户的要价令人咂舌，化解难度极大。

涉法涉诉信访的严峻形势则向我们凸显了司法与信访的双重尴尬。在一个走向权利的时代里，人们的法律意识、维权意识显著增强，凡有纠纷均能想到运用法律手段解决，但社会的整体法治观念仍很淡薄，特别是“尊重法律、尊重判决、尊重程序、尊重证据”等意识仍很欠缺，导致发生纠纷时想到法律，但对纠纷解决不如意时即到处上访的情况屡见不鲜。一些当事人初信初访时间提前，边审边访趋于常态，以对法院施加压力，谋求对已方有利的结果，不乏有些当事人在立案之前或立案阶段就开始信访。信访人情绪对立、言行过激，违反信访接待制度的行为时有发生。在各级法院等的办公场所及接待窗口出格闹访等现象司空见惯，牵扯了司法机关大量的审判精力，影响了正常接待工作（侯猛，2011）。

信访制度是没有时效限制的，理论上无论多么久远、多么微小的事项都可以随时提出。于是，历史常常历久弥新，已经尘封的问题可能会被当事人反复提出、激活，进入现实的博弈过程。对历史遗留问题的处理以“拨乱反正”为代表：在“拨乱反正”时期，全国按照中央的精神和统一部署，对历史遗留问题进行了大刀阔斧的甄别、处理，“平反落政”[③]不可谓不彻底。然而，随着政策的调整和政治环境的宽松，尤其是贫富差距和社会不公所引发的弱势阶层的不满，不断搅动起与历史问题有关的上访事项。比如“告别革命”思潮引发了对革命时代的重新诠释，这对已落定的历史具有颠覆性的危险。再比如，以人为本、强调民生是完全正确的，但如果罔顾与超越历史发展的阶段，过度释放人的物质欲求，则可能强化与放大本已存在的社会失衡与不满心态。尽管这类信访人群相对固定，但由于社会差异的刚性存在，他们上访的心理基础很难改变，其需求会随着自身及周边状况的改善而提升。历史问题同现实问题缠绕、纠结、链接在一起，使信访困境得以放大。

信访也是社会情绪与心态的晴雨表：急剧的贫富分化和社会不公，造成了庞大的伴有“相对剥夺感”的社会底层和边缘群体，淤积在社会结构的微观层面（基层）。这些问题并不总是表现为反社会的倾向和行为，而更多地是不断地对自身的精神和心理造成挤压与折磨。心理与情绪异常往往会强化一些访民的行动惯性――北京大学的孙东东曾因为对老上访户“99%以上精神有问题”的言论而招致轩然大波遭到访民的围堵，最后不得不公开道歉。由于信访制度的开放性，它能够吸附更多的有精神心理障碍的人来上访，为这类人群的宣泄提供去处，而这些人在上访过程中往往会变得越来越偏执。

二、信访功能演绎的一个简要政治图谱

新中国成立后，旧的社会结构被打碎、旧的礼法秩序被瓦解、旧的等级体系被废除。面对百废待兴、百业待举的偌大中国，在大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，新的政权实现了以强大的意识形态统领为主导的社会整合。意识形态成为了社会最高的原则和信条，并同领袖人物的卡理斯玛效应结合在一起，浸透、弥漫在所有治理制度中。这种治理更主要地体现为对人的心灵的治理，人们更多感受到的是庇护和恩宠，而奠基于群众路线、人民民主等中共执政伦理的信访制度首先是一项重要的通达民意的政治安排，其次才是一项集权利救济、冲突化解等于一体的行政制度。民意通达等政治功能是信访制度的核心功能所在，亦是中国民众少有的可以直接触摸国家权力的通道。与西方发达国家成熟完善的民主政治建设模式不同，由于中国主流政治制度尚不完善，信访制度实际上分担了某些参政议题，成为汇集民意、倾听民情、广纳民智、疏解民怨的重要平台，在中国政治制度结构中具有非常重要的地位。

随着国家机器的逐步健全，国家与社会的治理应当逐步建立在官僚制的常规机制之上，信访作为一种人治色彩浓厚的大众民主实践形态似应不断式微。但从全世界范围来看，官僚制度有着内在的困难，如何防范科层制的僵化、保守及回应性不足的问题，是不惟中国、也是在世界范围内面临的一个难题。在中国的治理传统中，一直面临着疆域辽阔、民族多元尤其是治理的层级、链条较长等一系列突出挑战；而正式制度、行政体制（或曰“科层制”、“官僚制”）也存在着依靠其自身力量很难克服的内在、固有弊端。根据周雪光的研究，历史上中国官僚制度常常导致组织失败和危机。因此，国家治理过程中就演变出运动型治理机制以应对之。“运动式治理的突出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破和整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务”（周雪光， 2012）。从建政伊始，毛泽东就对官僚体系抱有深深的警惕，而信访制度就是破解此困境的一个有意无意的创造，并与毛泽东的个人秉性不无关联。作为一种日常化、例常化的动员式治理实践，信访是在中国民主政治相对滞后，公民政治参与渠道不畅的情况下具有中国特色的政治参与方式。

显然，大众信访行动的类型与信访制度的运行状况息息相关。通过这个类似政治机会的结构，满足了民众政治参与乃至利益表达的要求。“中央通过发挥意识形态话语的主导性作用，通过不断发动急风暴雨式的群众运动和大规模的社会政治动员，辅之以媒体大张旗鼓的积极引导和鼓动，有效地配置了动员性信访资源，造成了民众通过信访积极参与的情势”（李秋学，2007）。这种国家主导下的动员型信访体制与新中国成立后此起彼伏的政治运动叠加在一起，构成了那个时代的政治生态，国家对民众的信访活动持欢迎、鼓励态度：“信访活动是群众政治参与热情和公共服务精神的表现，信访活动越活跃，表明党和政府同人民群众的联系越密切，群众对党和政府越信任、越拥护、越爱戴，对国家事业越关心、越支持、越投入。因此，信访量上升是好事。”（冯仕政，2012）。甚至有单位规定，“凡来信不具名或无通讯地址而无法函复者，如有必要经负责同志同意后，可登报邀来信人面谈。”[④]由于动员型信访与国家的政治结构高度契合，并建立了有效的政治互信和持续的社会合作，因此，从根本上讲信访是可控的。同时由于高层掌握了社会动员的策略与技巧，动员型信访有效发挥了政治治理功能。不如如此，受政治文化的浸润，信访制度在某种意义上具有“卡理斯玛权威”的效应，成为民众释放无产阶级情感的平台乃至发泄生活怨恨的渠道，

一直到上世纪80年代之前，在意识形态的笼罩下和致密的社会控制中，信访与政治运动紧密相连，是毛泽东时代“大民主”的重要动员方式，成为群众运动中的一种惯常政治表达方式。通过信访，人们发表自己的政治观点，表明自己的政治忠诚，尤其是揭露国家机构中的官僚主义、本位主义、命令主义等问题。政治主导成为中国信访的主流和底色，构成了那个特殊的政治时代的亮点。正是由于高度的政治化，当“文革”结束、政治时代终结时，动员型信访的政治色彩也迅速隐退。

在“拨乱反正”时期，全国按照中央的精神和统一部署，对历史遗留问题进行了大刀阔斧的甄别、处理。应星曾从制度的角度将新中国成立以来的信访分为三种类型：大众动员型信访、拨乱反正型信访和安定团结型信访（应星，2004）。其实，拨乱反正型信访仍然带有动员型信访的特征――“平反落政”就是自上而下的平反冤假错案与自下而上的信访上告合力的结果。拨乱反正型信访作为一种过渡型的信访伴随了国家政治的变迁和大规模的群众运动，表征了大众动员型信访的终结。叶笑云认为，“革命逻辑的泛化导致制度功能的紊乱，最后通过信访制度平反冤假错案，实现拨乱反正和秩序恢复，执政党通过制度进行了自我纠错，合法性基础得以修复，政治体系得以恢复平衡”（叶笑云，2008）。由于在过去年代里信访权利救济、冲突化解等功能的萎缩，