马骏：公共行政学的想象力

过去30年，中国公共行政学不仅得到恢复和重建，而且取得了巨大发展。特别是20世纪90年代末以来，中国公共行政学经历了一场“实证主义运动”，显著地提高了研究的“科学性”和研究品质，并开始活跃于国际学术界。然而，无论与国内其他社会科学相比，还是与国际同行相比，中国公共行政学在理论创新、研究方法以及对国家政策的影响方面，均存在着很大的差距。中国共产党十八届三中全会明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。这为中国公共行政学提供了新的发展机遇，也提出了新的更高的要求。然而，与国家转型和发展的目标相比，中国公共行政学研究仍存在诸多不足。

在新世纪的第二个十年之际，非常有必要对中国公共行政学研究进行重新审视。或许，为了解放我们的想象力进而重新构建一个更加符合中国历史和现实，更能解决国家治理当前和未来面临的挑战与问题的中国公共行政学，我们的审视不能仅仅停留在反思（rethinking）的层面，而应像沃勒斯坦（Wallerstein）“否思”（unthinking）19世纪建立起来的社会科学那样对过去30多年建立起来的中国公共行政学进行一次根本性的“否思”。这种“否思”不是要彻底否定现有的知识体系，也不是要彻底否定过去30多年知识界的努力，而是希望通过运用这种“否思”，帮助我们认识那些一直以来束缚着我们学术想象力的思维枷锁。只有挣脱这些束缚，中国公共行政学才能够发展一种社会学家米尔斯（Mills）所说的“想象力”。

一

1959年，社会学家米尔斯在《社会学的想象力》中指出，为了更好地理解社会变化以及这种变化对于人类的影响，社会学研究需要从一系列思维束缚中解放出来，发展出社会学的想象力。这些束缚包括空洞的宏大理论、琐碎的抽象经验主义、过分僵硬的方法程序、科层制的研究体系，等等。在米尔斯看来，这种想象力是社会研究者必须具备的一种“心智品质”。在他看来，想象力丰富而又严谨的社会研究者，通常都会对那些影响人类命运和生活的重大问题具有高度的敏感，并会对解决这些问题倾注一种持久的，有时甚至是一生的学术热情。为了解决这些问题，具有想象力的社会学者能够娴熟自如地穿梭于微观经验事实和宏观结构之间。他们既不会被抽象的概念所束缚，也不会被琐碎的经验事实所淹没。同时，他们还具备一种罕见的“视角转换能力”，从自己的视角切换到他人的视角，从一个研究对象转换到另一个研究对象，从一个学科切换到另一个学科。换言之，他们不会永远将自己束缚在令人舒适的、狭小的思维空间。即使他们仍然在某个狭小的范围内思考、探索，他们也会忽然间对自己置身已久的空间产生新奇的感觉，形成新的认识。尽管这种转换令人眼花缭乱，有时甚至不可思议，但是，他们之所以这样变化多端或者精彩纷呈，只是为了解开某个长期萦绕心中的困惑。为此，他们不断地进入新的领域，尝试新的解释和理解，探索新的研究方法。他们重视研究方法，但他们对理论更加重视，他们永远不会让自己变成方法的奴隶，不会让僵硬的研究方法程序束缚自己的思维。他们会选择恰当的研究方法，他们会超越方法，甚至会发展最适合解决问题的自己的研究方法。一言之，如果社会研究者具备了这种想象力，他们就能够捕捉到那些看似没有任何联系的事件之间实质上存在的重要联系，就能够超越具体的、细小的事件和事实，看清更广阔的历史舞台，理解历史和个人的生活历程以及在每个社会中这两者之间的关系，就能够在杂乱无章的日常经历中看清世界的全貌和本质，看清世事，看清人们常常是如何错误地认识自己以及其他人，以及如何错误地认识各种关系与结构。然而，在米尔斯看来，在社会研究中，由于各种思维束缚，社会学的想象力越来越不受重视，甚至被越来越多的研究者以“科学”的名义排斥出社会研究。其结果，在学术研究越来越繁荣，也越来越专业化的表象下，社会研究的想象力越来越弱，越来越钝化。在这种大背景和氛围下，社会研究者放弃了社会研究的学术和政治使命，从而在许多关乎人类命运和福祉的重大问题上，越来越多的社会研究者或“专家”要么反应迟钝，要么表现麻木。社会研究要么充斥空洞的理论或者晦涩的概念，要么不停地堆积琐碎的经验素材。

米尔斯所讨论的实质上不仅仅是社会学的想象力，而且是社会科学的想象力。由于社会科学一直怀抱一种成为一门“硬科学”的抱负，强调想象力好像非常奇怪。然而，对于任何一个真正的学者而言，或者像米尔斯所说的社会研究者来说，想象力非常关键。从事学术研究，需要一种非常敏锐的、扎根理论研究方法创始人之一格拉泽（Glaser）教授所说的理论触觉（theoretical sensitivity）。一个学者的理论触觉如何取决于多方面因素，例如，个人经验、专业经验等，但是理论触觉本质上是一种想象力，想象力是理论触觉赖以存在的基础。没有想象力的研究者不可能具备敏锐的理论触觉，进而不可能在知识增长上作出贡献。当然，这种想象力绝非天马行空、毫无逻辑的奇思妙想。这是一种逻辑严谨而且富于创见、见常人之所不能见的想象力，是一种既有逻辑又有事实基础进而能够赋予经验事实理论意义的想象力。对于社会科学研究来说，这种想象力是非常关键的。公共行政学亦然。在公共行政学的历史上，曾经涌现了许多富有想象力的研究。或许，我们也可称之为“公共行政学的想象力”。由于具备了这种想象力，公共行政研究者就能够非常富于洞见地看到那些似乎没有联系的事件之间非常紧密而且重要的联系，例如像克利夫兰（Cleveland）那样捕捉到现代预算与国家治理的联系，并在选举民主之上发展出关于预算民主的思想。这种想象力也使得公共行政研究者能够在一个更加广阔的历史舞台上重新审视政府，敏锐地意识到当时正在发生的事件与历史事件之间或明或暗的联系，例如像瓦尔多（Waldo）那样审视美国行政国家的历史渊源。这种想象力也使得公共行政研究者能够洞察幽微，穿透现实世界五彩斑斓的外表，以及纷繁复杂的现象，深刻地揭示隐藏在事物或制度背后的另外一面，例如像亚当斯（Adams）和巴尔佛（Balfour）那样向我们揭示，可能深深地隐藏在现代性公共行政背后的行政之恶，像伯克斯（Box）那样警醒人们，当前主导美国公共行政实践的实质上是一种退步价值观，而不再是进步主义。这种想象力使得研究者能够在纷繁复杂甚至看似杂乱无章的经验事实中，寻找到严谨的关系和秩序，将各种零碎的现象整合起来，构建一个帮助我们理解公共行政实践的理论，例如像罗森布鲁姆（Rosenbloom）那样总结出美国公共行政的三个传统或路径。这种想象力也使得研究者能够超越主流的理论或学说，乃至摆脱学科既定的研究范式，甚至撼动整个学科的基础，并探索新的知识和理论。在这方面，公共行政学中决策学派的创始人、诺贝尔经济学奖获得者西蒙（Simon）就是最典型的例子。

最近十多年来，中国公共行政学的研究水平不断提升，并开始活跃于国际学术界。但同时，也存在着一些令人忧心的现象。例如，与经济学和社会学等学科相比，公共行政学的知识体系倾向于关心一些工具层面的问题，例如绩效评估等，从而将关乎国家与社会转型的重大问题拱手相让给经济学家、社会学家和政治学家。在实证主义运动的推动下，实证研究越来越流行。但是，许多看似“科学”的公共行政研究实质上并没有推动知识的增长，堆积得越来越多的经验事实也未能增进我们对真实世界中的公共行政的理解。更有甚者，尽管不少研究收集了大量的经验事实和数据，运用了越来越复杂的研究方法，但却是在研究一些细枝末节的问题，甚至是在重复已有的研究。与此同时，中国国家治理重建面临的许多重大问题，却被研究者视而不见。如此种种，都说明在公共行政研究中，存在着一些束缚学术想象力的枷锁。为了在21世纪将公共行政学构建成一门更加受人尊敬的学科、能够推动国家和社会进步的学科，我们需要挣脱这些束缚，发展公共行政学的想象力。为此，我们需要像沃勒斯坦那样，对公共行政学进行“否思”。沃勒斯坦警告说，尽管19世纪社会科学的一些基本预设（presumptions）曾经解放了我们的思想和精神，但现在已经变成一种知识障碍，阻碍我们对社会世界开展有用的分析。显然地，中国公共行政学也存在这样的知识障碍。只有走出这些知识障碍的陷阱，中国公共行政学才能解放自己的学术想象力。

这种以“否思”为基础的公共行政学想象力至少应包括五种想象力：历史的想象力、人类学的想象力、批判性建构的想象力、大结构的想象力、性别的想象力。吉登斯（Giddens）在发展米尔斯关于社会学想象力时特别强调，要理解在工业社会基础产生的现代社会，必须借助三种想象力，即历史的、人类学的和批判的想象力。只有运用历史的想象力，将现代社会的各种制度、生产与生活方式等放置到至少15世纪以来的历史发展中，我们才能理解现代社会与此前的社会是多么不同，以及这些不同之处是如何发展起来的。人类学的想象力是指一种人类学的洞识，这种洞识使得社会学不再继续将人类历史纳入简单的社会进化论框架之中去理解。在这种简单的社会进化论中，“进化”被理解为不同类型的社会支配和控制物质环境的能力，从而就发展出一种以西方为核心的种族主义进化论的分析思维。然而，一旦拥有了人类学的洞见，社会学家就能放弃这种西方优越的种族中心主义，进而就能够欣赏人类存在方式的丰富多彩。吉登斯强调的第三种想象力是批判性的想象力，这种想象力使得社会学能够超越现存的社会形态的束缚，进而能够批判性地审视现存的社会形态，并能关注未来的各种可能性。

显然地，中国公共行政学也需要唤起和激发这三种想象力。中国公共行政学需要历史的想象力。这不仅因为中国历史悠久，而且因为19世纪以来，中国治理出现了巨大的历史断裂。只有理解这种历史的断裂以及在这个断裂中的历史延续，只有将中国公共行政放置进这个历史断裂中去理解，我们才能更准确地理解当今中国公共行政的特征及其面临的各种挑战。由于存在着这种历史断裂，在理解中国公共行政的历史背景和历史脉络时，我们就不能仅仅将国家治理和政府置于过去百余年的大转型中去理解，也不能仅仅追溯中国两千多年的治理史，还必须分析中国公共行政在近现代以来的发展与西方行政国家建设历史的关系。总之，只有回到历史中，我们才能理解为什么政府会是现在这种形态，并采用这样一种似乎独特的治理模式，也才能明白这种治理模式的建构基础和逻辑。中国公共行政学同样需要人类学的想象力。这种想象力将使得中国公共行政学更加重视对公共行政本土经验的研究与总结，也更加重视公共行政的比较研究，并将中国治理经验放置进一个治理经验的历史比较框架中去理解。鉴于中国公共行政学是在吸收西方公共行政学，尤其是美国公共行政学理论的基础上建构起来的，而所谓西方公共行政学本质上是由各个地方性的知识体系组成的，是各种特殊主义的知识体系，具备人类学的想象力就更加有必要。由于中国目前正处于经济、社会、国家治理乃至文化的大转型中，中国的国家治理面临前所未有的挑战，中国公共行政学也更加需要一种批判的想象力。正如吉登斯所言，只有在历史和人类学的想象力结合的基础之上，才能发展出批判的想象力。通过对当代中国治理实践进行历史比较研究，我们就能更好地认识和理解当代中国治理的基本特征，在认识其优势的同时，也能认识其历史局限性以及在比较中呈现出的局限性，进而能够批判性地审视现存治理模式。更进一步，这种建立在历史比较之上的批判性审视将有助于我们展望各种可能的更好的治理模式。当然，唤起批判的想象力不能仅仅依靠于历史和人类学的想象力，还需借助规范理论或批判性研究的理论资源。这些规范理论既能为我们批判性地审视现存治理模式提供理论武器，也能为我们展望未来可能的治理模式提供理论资源。毫无疑问地，这种批判性的审视同样适用于现代世界中的所有治理模式。