李克军：进城农民“市民化”：要解决的不仅仅是户籍问题

摘要：无论是围绕进城农民“市民化”增加财政投入，还是扩大更宽泛内容的公共服务，都需要以壮士断腕的决心和扎实稳妥的实际措施压缩行政性支出。除了继续压缩“三公”消费，还应在机构“搜身”上作出具体安排。

新型城镇化要坚持以“农业转移人口的市民化”为核心，即“推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务”。到2020年，我国的户籍人口城镇化率要达到45%左右。

2015年，我国常住人口城镇化率为56.10%，比2013年提高2.37个百分点；户籍城镇化率为39.9%，比2013年提高4个百分点，年均增加两个百分点。按照这样的速度，到2020年，户籍人口城镇化率可达49%左右，比预定目标高4个百分点。这是一个良好态势。

但是，即使这样，仍将有近2亿的农业转移人口不能落户到城镇。更重要的是，如果配套改革不能同步跟进，转籍的新市民和虽有城镇户籍但在异地工作生活的流动人口，仍难以享受到与同城市民大体相同的公共服务。反过来说，如果附着于户籍上的福利得到剥离，使户籍只承载信息登记的功能，即使农业转移人口不能取得城镇户籍，也可以享受到与居住地市民大体相同的公共服务。

也就是说，尽管户籍制度改革与“农业转移人口市民化”的直接关联度很高，但它并不具有“毕其功于一役”的作用。与之相关的土地、教育、社保、医疗、财政、政府职能等领域的改革，同样重要。笔者认为，以下三个方面尤其需要取得实质性突破：

一、加快土地制度改革步伐，为农民财产权的变现创造条件

进城农民融入城市生活，除了思想观念转变、自身素质提升、找到养家糊口的工作以外，还要有相对稳定的住所（买房或租房）和保证子女接受正常教育的费用，即具有一定的原始积累。其主要渠道应该有两条：一是在城里打工或做生意的收入，二是把乡下的财产变现。乡下的财产，主要是土地、房屋；土地流转是否顺畅，决定着农民财产权能否顺利变相。

中共十七届三中全会以来，新一轮农村土地制度改革一直在进行中，土地流转和规模经营均有新的起色。但距离“赋予农民更多的财产权利”的要求，尚有很大差距，也存在诸多障碍。正如中央农村工作领导小组副组长陈锡文所说，“最复杂的问题是集体经济走向”。“土地从概念上是属于农民的，但农民又分属不同的集体。集体是以地域为单位的排他性经济组织，不涉及分割。所以由此衍生出一系列问题。”“如果不能转让给集体以外的人，转让就没意义。如果松开这个扣，集体经济分崩离析；如果坚守集体性质，不许这样或那样，农民财产权利怎么变现？”

比如，农民的宅基地属于集体所有，而立于其上的房屋产权却是个人的。由此产生 “农民住房财产权”的“抵押、担保、转让”是否包括宅基地、房屋买卖时如何把“房”与“地”分离开来、实际存在的跨村房屋买卖（附带宅基地）是否允许等问题。再如，关于承包地的流转，我们提出了所有权、承包权和经营权的“三权分置”，强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。现在急需解决承包年限如何确定、在有限承包期内如何使转业农民获得较大额度的流转收入、集体成员不断变化与承包关系长期稳定之间的矛盾如何平衡、银行如何规避个人经营权抵押风险等具体问题。

笔者认为，推进土地制度改革，不能停留在原则性的口号上，而要直面这些难解的“扣儿”，拿出具体办法来。首先，应尽快修订土地承包法、物权法等相关法律、法规，为改革提供法律支持。其次，应以“赋予农民更多财产权”为根本目标，确定新一轮土地承包的具体年限。或70年，或100年，或实行“国有永佃”制，宜长不宜短。第三，无论承包期多长，在二轮承包到期前，都应保持现有承包关系的稳定，二轮承包到期后，再依据试点经验，分门别类地确定新的承包（或永佃）办法，以实现一次性初始公平。第四，应妥善处理机动资源和二轮承包的遗留问题。中部某村，村“两委”实际控制的机动地（以“两荒”名义发包的优质耕地）高达20%，每年可收取承包费100多万元。2009年，村民人均收入只有4000多元，但该村却在非生产性基础设施建设上投入了800多万元，村干部的办公室和中心屯的休闲广场非常豪华气派。还有些地方，荒山荒地没有及时发包，被有实力的村民自由开垦成肥沃的农田。W市L村有这样的耕地9000多亩，占全村耕地总面积的41%；地广人稀的J县，有的村干部自有开荒地上万亩。至于林地、草原、池塘等机动资源，有的地方权属不清，有的地方发包不规范。在下一轮土地承包或实行“永佃制”之前，这些棘手问题都应妥善解决。

二、优化财政支出结构，向公共服务倾斜

有人估算，全国农业转移人口“市民化”的人均公共成本约为13万元，短期内投入总量将达到3.3万亿元。因为政府投入能力不足，一些转籍农民难以享受到市民待遇。有资料显示，2011年，全国转户农民工办理城镇医疗保险的比重只有18.6%；办理城镇养老保险的比重只有16.4%。所以，“转户籍”如果不与“增投入”结合起来，“市民化”的质量很难得到提升。

“增投入”，通常应以财政实力为基础。应该说，我国的财政实力是比较雄厚的，但未来若干年，很难有大幅度提升。一是占地方政府收入近一半的土地出让金收入将逐年减少，新增的税费首先需要补上这个缺口，然后才能带来总收入的增长。二是我国财政收入占GDP的比重一直偏高，在国民收入分配结构的调整中，政府增收步伐应该放慢。三是偿还债务的压力很大。审计署公布的数据显示， 2013年全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，债务率达113.4%；再加上负有担保和救助责任的债务，高达30多万亿元。

既然财政实力难以提升，就要在优化支出结构上下功夫，做到有保有压、有增有减。这方面的不利因素更多，最大的有两个：

一个是按照统筹城乡发展的要求，生活在乡村的农民更需要公共财政的阳光照耀、雨露滋润。那么，在财力有限的情况下，政府很难对转户农民的“市民化”提供更多的财力支持。

另一个是行政性支出难以压缩。据中央党校周天勇教授研究，2007年，政府党政公务和行政性事业支出的比例，已经达到政府全部实际支出的44%，高于许多国家行政公务开支比例一倍以上。调整支出结构的设想已经提出多年，但步履蹒跚。一个重要原因是公务、公益机构过于庞大，巨额财政资金被公职人员“吃”掉。从1998年到2009年，全国不包括中央的地方财政供养人员由3843万飙升到5393万，年均增加141万人。加上编制外“准财政供养人员”，吃皇粮的人员超过5700万，“官民比”为23.5：1，与少数发达国家相差无几，但公共服务却有很大距离。百万美元GDP的财政供养人口为10.8人，分别相当于日本的10倍多、美国的7倍、德国的8倍以及英国的4倍。随着物价的上涨，公务员工资也多次进行调整，财政养人的压力越来越大。

所以，无论是围绕进城农民“市民化”增加财政投入，还是扩大更宽泛内容的公共服务，都需要以壮士断腕的决心和扎实稳妥的实际措施压缩行政性支出。除了继续压缩“三公”消费，还应在机构“搜身”上作出具体安排。不能停留在“只减不增”的口号上，而应由中央确定若干年（如十年）内减人目标，逐年、逐级分解到基层，并在媒体公布，接受群众监督。公务员和教师等财政供养人员招录、自然减员补充都应与减人指标挂钩，严格履行论证、审批、审查程序。通过综合手段，逐步实现优化财政支出结构，建设公共财政的目标。

三、切实转变政府职能，避免缺位和越位

从改革开放以来城镇化的进程看，政府主导在动员和整合资源方面功不可没。但是，过度的行政化尤其是对城乡实行二元化的管制政策，也带来诸多消极后果，所以，有学者建议变政府主导为政府引导。这应该是改革的未来趋势。问题在于，目前的城镇化，面临着那么多硬骨头需要啃下来，过早地放弃政府主导，又很容易造成政府缺位。比较现实的选择是把这些年来转换职能的原则要求具体化，努力做到“进退结合”，该管的管好管住，该放的放给社会。

首先，政府应该放弃自身利益，从领导者与受益者的混合体转变为名副其实的宏观调控和组织推动者。毋庸讳言，地方政府以改革的名义谋求自身利益的情况在以往的城镇化过程中始终存在。如，垄断土地买卖的收益，虽然大部分用于城镇基础设施建设和公共服务，但也支持了一些急功近利的“造城运动”，助推了政府规模的膨胀、奢侈之风的泛滥。再如，户籍制度改革，已经断断续续地进行了20多年，上世纪90年代，地方政府争先恐后地以“城市增容费”名义“卖户口”，收了一大笔钱，却不肯出钱给进城落户的新居民以市民待遇；本世纪初，随着房地产业的发展，“购房入户”又成为主流；2008年金融危机出现后，很多地方出台了所谓“以承包地换保障”、“以宅基地换住房”的所谓“双置换”政策，有些中小城市甚至以城镇化的名义逼迫农民上楼；2010年以来，某些城市又借实施“居住证”政策之机，设置了农民工子女入学“交齐五证” (原籍户口、乡以上外出务工证明或原籍地无监护人证明、婚育证、本地居住证、用工合同) 等门槛，变相限制外地人共享城市公共资源。这些情况说明，地方政府在主导城镇化的过程中，如果不抛弃自身利益，是不可能做到以人为本的。

其次，要给农民以充分的话语权。要使地方政府抛弃自身利益，做到不越位、不缺位，离不开上级，特别是中央政府的监管、督查、推动。中央发出的各种禁令，就是中央和省级党委、政府必须管住的东西。但是，实践证明，只靠自上而下的管控，是很难做到令行禁止的。为老百姓谋利的事，应该让老百姓自己当家作主；进城农民“市民化”，涉及到包括农民工和广大农民的切身利益，离开他们的有序参与，再好的政策都难免走样变形。所以，要加快治理体系转型，坐实村民自治制度，尽快建立起畅通、有序、务实的农民政治参与和自我维权管道，促进新型城镇化各项法规、政策的完善和落实。

（本文刊发于《改革内参》，题目改为《进城农民“市民化”需要三个实质性突破》，文字略有删节）