谢伟民：制度与行为：教育援藏过程中的组织因素

内容提要：教育援藏有别于对口支援西藏制度体系下的其他部分，有自身独特的逻辑。谁援藏，在藏期间如何行为，是整个教育援藏的重心。本研究以高等教育援藏干部选派为分析对象，引入制度分析而非政策分析，关注制度过程中的组织因素，认为教育援藏首先是组织行为。以此基础对政策约束下的理性算计行为模式进行批评，提出援藏干部选派是组织权威、组织对援藏的意义构建、个人对援藏的理解和收益―成本计算互动的结果；在藏行为则发生在具体的组织情境和环境中，适当性行为取代个人理性算计。进一步，展现了高等教育援藏制度过程中的价值逻辑和市场逻辑的冲突，突出制度绩效的长效模式而非短期逻辑。

关 键 词：教育援藏/制度过程/组织/价值逻辑/市场逻辑

一、引言

尽管教育援藏已经形成了庞大制度体系，但并未被作为一个专门的领域得到深入分析。既有文献主要将教育援藏视为政策，分析政策绩效；关注静态政策结果而非政策过程，关注政策本身而忽视复杂政策与制度集合。本研究转换思路，专注制度而非政策。

20世纪六七十年代后，新制度主义逐步兴起，尽管内部存在诸多分歧，但基本形成了三个主流研究范式：理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义。新制度主义者基本接受一种宽泛的制度定义，认为制度界定并限制了人们的选择集合①，包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化―认知性要素，以及相关的活动与资源。②这一概念包括正式规则之外的非正式约束、惯习、仪式、象征性符号等，更加注重资源动员特性。相对于政策范式在政策过程中关注行为主体选择以及作为结果的政策变通、政策扭曲和政策失真等，新制度主义强调制度塑造社会关系与日常生活行为模式。从而，制度约束下的行为涉及更广泛的原因，如意识形态、惯习、符号以及利益偏好的复杂互动。新制度主义尤其关注制度与行为关系中的组织因素，从而超越个人理性经济模型的简单化约而对行为提供了更加复杂的讨论。在政策研究难以提供政治生活稳定性和连续性的解释性原因时，制度分析提出“非正式约束嵌入”、制度积累、观念遗产和历史路径依赖等重要变量。科学主义与计量分析在政策范式中颇为流行，但难以对制度背景、规范、惯习和意义塑造对于行为的规范、引导和限制功能做出解释。单一或少量政策很难独立起作用并经常不成功，但长期大量相关政策的尝试本身具有制度效益，甚至制度本身成为符号和象征。在制度过程中，个人品性和政治角色的意愿可能不再那么重要，理性计算可能让位于复杂规则执行过程中被诠释的传统、规范，组织场域中对身份的认知和适当性的计算更加重要。政策分析难以看到复杂制度过程中系列规则所包含的矛盾、冲突和分歧。

自20世纪中叶中央审慎思考和平解放西藏之时，教育援藏就已经作为具有策略性和战略性的步骤得到实施。“藏民干部培训班”的设立初期主要服务“经营西藏”与和平解放西藏的任务，此后各类类似培训班基本逐步演变为西藏高校的前身。同时，陆续派遣大中专小学教师，培养西藏师资。师资支援的目标开始从西藏和平解放的任务转移到民主改革后的西藏地方行政管理和经济社会发展的任务上来。20世纪70年代后引入对口支援模式，20世纪90年代正式作为制度化和体系化的“全国对口支援西藏”的重要组成部分，至今有逾半个世纪的历史，涉及领域方方面面，落实环节错综复杂，关系责任千丝万缕。③如今，教育援藏不仅作为国家政策得到贯彻，也成为受援民众对于国家的一种期待，成为中央和西藏关系的一条特殊纽带。在正式政策之外，教育援藏已经被日常生活化，援藏本身成为象征与符号，塑造着援助方、受援方和普通民众思考问题的方式。教育援藏的落实，不仅是国家政策在科层制体系下的实施，很大程度依赖于支援方在政治义务、政治忠诚与自我利益之间的非正式互动。正因如此，本研究将教育援藏视为制度而非政策。然而，教育援藏体系内部相当复杂，有高校对口支援、中小学对口支援和职业学校对口支援的差别；高等教育援藏也有着诸多具体形式，如援藏干部选派、对口支援师资培养、人才交流计划、研究生代培、课题联合申报，等等。因而，本研究仅以高等教育援藏干部选派和在藏后行为为对象，以管窥豹，探讨教育援藏制度与行为的关系模式。主题为：高等教育援藏教师如何选派?选派后如何履行组织或个人承诺?

二、教育援藏的核心制度规范

援藏干部，即指按照中央确定的“分片负责，对口支援，定期轮换”方针，由中央组织部、人力资源和社会保障部下达计划，对口支援省(市)、中央直属机关和中央国家机关、中央企业选派到西藏执行援藏任务的党政干部、专业技术人员和企业经营管理人员。④高等教育中的援藏干部，主要包括高等教育系统的党政干部和专业技术教师。但这一概念并未囊括计划外、临时安排的自愿服务西藏的教师。截至目前，涉及高等教育援藏教师选派和管理工作的基本制度规范并不独立存在，而是融入大量对口支援西藏的各类政策文本中。主要有：历次中央西藏工作座谈会成果文件；1994年后中共中央组织部统筹分批次选派援藏干部的文件，包括中共中央组织部、人力资源和社会保障部下发的《对口支援西藏干部和人才管理办法》、教育部“关于做好第*批援藏干部人才选派工作的通知”；支援方和受援方的省、县市级单位根据上级行政部门文件制定的各种具体政策、办法。这些文件部门之间交叉制定、层级衔接，甚至单一政策制定部门内部同一时期有相似而重心不同的文本，同时不同时期政策文本有着相当长的历史路径，从而典型地形成了一个庞大的“制度集”。这个制度集核心为：如何选派援藏干部；如何管理援藏干部和落实相关福利待遇。

最早关于援藏教师选派和相关待遇的完整规定可以追溯到1974年中央发布的《关于内地支援西藏大、中、专师资问题意见的报告》。该报告提出，教育援藏的主要任务为：宣传毛泽东思想、党的各项方针政策和贯彻执行毛主席关于教育工作的一系列指示，同西藏当地教师一起，搞好批林批孔和教育革命；担任一定的教学任务；负责培养提高当地师资，从根本上改变师资不足的状况。⑤援藏教师的选派标准强调政治素质、身体素质和业务素质，政治历史清楚是首要的前提。生活待遇方面，明确派出教师进藏不转户口，只带临时油粮关系，在藏工作期间一切生活标准，根据当地不同地区的规定，应与当地教师的待遇相同，并由西藏负责解决。⑥由于工资的地区差异，提出援藏教师西藏工作的差额工资由西藏发给。其他待遇有：进藏的装备和行程费用，如棉花、被褥、棉衣、进藏路费和返回路费以及公费医疗等。⑦当时明确“派出教师所需冬装，由西藏负责每人补助制装费八十元”⑧。

1994年中央第三次西藏工作座谈会是援藏政策的一个重要转折，但一方面并没有对教育援藏的特殊性给予足够重视，援藏教师选派、管理和福利待遇与对口支援西藏所有干部一样适用统一政策；另一方面，1974年教育援藏干部管理确立的相关规范基本扩展到全体援藏干部管理领域。1994年后教师援藏任务基本可以和1974年的规定一一对应，即政治任务、教学任务、师资培养任务。同时，选派条件高标准化：“坚持标准，好中选优，优中选强”，“注重后备干部培养”，“选派援藏干部，原则上应按相应级别选派，少数优秀需提拔任职的，必须严格把关，办理任职手续后，再进藏工作”。⑨增加了选派的具体程序，采取自愿报名与组织选派相结合的办法，党委提出建议名单后上报市、省委组织部。干部管理延续同样的逻辑，即户口关系不变，只转党组织关系，新增在藏期间的管理由派出单位和西藏共同管理，并以西藏当地管理为主的条款。年度绩效考核同样由西藏自治区党委和受援单位实施并抄送考核结果给派出单位。⑩生活待遇方面，明显地融入了更多的市场因素。“生活待遇”一词转变为“福利待遇”，待遇水平相应提高。福利待遇项目仍然包含工资差额补贴、进藏装备费、往返路费、医疗报销等，但更多形式以现金方式补贴，增加了一次性进藏补贴、每月生活补贴、进藏后提级任职和返回原单位后保留提级后的工资待遇、探亲假，以及其他规定，如机构改革过程中不被纳入下岗或分流对象、子女转学升学以及户口等优惠政策。为保障援藏干部的管理和福利待遇，作为受援单位的西藏自治区党委和政府参照中央和内地支援省市的相关援藏政策文件制定了《对口支援西藏干部管理办法》，对诸如提职任用、休假与休假补助、体检医疗、津贴及有关待遇作出了具体的规定。

长时段来看，这些政策不断调整，但根本性的条款却保持着基本的稳定性。同时，各层次、各部门在教育援藏干部选派和管理上也保持着高度的一致，细微的差别主要在福利待遇的补贴上。同时，这些政策并不构成封闭的领域，而是与政府科层体制、援藏思维惯性、政治责任和维稳压力一起构成了相互关联的规则和惯例的集合，援藏干部的选派与在藏后的工作均是在具体情境下不同主体对自身的角色、利益进行思考互动的结果。因而，制度分析不得不考虑教育援藏政策之外的情境、角色甚至意识形态的因素，甚至后者对制度与行为有着更为根本的塑造作用，特别是历次西藏工作座谈会以及关键领导人围绕西藏工作的讲话所形成的政治氛围等。

三、教育援藏干部的选派逻辑

谁参与援藏?“生命的禁区”、高原缺氧的恐惧、远离家人和熟悉的生活与工作场域，对西藏工作的不确定性，理性的个人在什么情况下会克服这些障碍参加援助西藏?在既有政策文本下，社会大众以及一些研究者很可能将援藏教师的选派过程理解为：个人报名与单位推荐、组织考察、组织审批和结果上报的一个制度化的标准程序。同时，理性的个人会计算援藏过程中的成本―收益，并充分肯定援藏的结果是个人绩效的最大化，或至少认为在确定的时间参与援藏能获得比当前工作内更多的预期收益。进一步，援藏的整个机制应该是竞争性的，在预期收益明显和可观的情况下援藏干部才华出众。然而，这一假定很容易得出个人绩效最大化与援藏总体绩效最优化的悖论，即个人收益增加意味着援藏总体收益的减少，参与援藏的核心是获得利益而非进行支援和奉献，这与实际援藏绩效明显不符；另一方面，在预期收益与当前工作收益比较缺乏明显优势的情况下，这一假定意味着候选人根本没有很大动力参加援藏，援藏任务则无法落实，同样与实际不符。

这一逻辑也遭遇到援藏不同群体内部激励差异的问题。基于政策框架下的个人理性计算，援藏对于党政干部而言理应有着更大的预期收益，而对于专业技术教师来讲收益模糊而不稳定。合理的结果则是：党政干部援藏过程充满竞争性和活力；专业技术教师援藏缺乏内部激励。对这一逻辑的分析需要考虑科层体系内部晋升逻辑和高校教师职称评定逻辑。对基层政府系统党政干部来讲，从科级干部晋升到副处级干部常遭遇“天花板效益”，即基层的科级职位对大部分科级及其以下职级的干部来讲意味着整个职业晋升的顶点。援藏或援疆提供的制度安排无疑为基层的党政干部提供了晋升的捷径或机会。因而，对于党政干部而言，参与援藏对于理性个人来讲结果明朗而富有吸引力。参加援藏的最优结果无疑一方面缩短了晋升的时间，增加了仕途的竞争力，因为年龄可能成为关键职位晋升的限制；另一方面次优的结果也至少是高一级别的行政工资。(11)高校的党政干部晋升逻辑基本类似。

但对于专业技术教师来讲，高校自身的制度逻辑却不容忽视。高校教师的专业技术职称晋升，不仅关系到高校之间的竞争和排名，关系到就业率和招生率，还关系到高校科研和教学水平以及国际化竞争中的地位和影响。对口支援虽然是高校在既有政治和行政体制下的政治任务，但高校总体上不以完成政治任务为核心标准，