张振华：上访还是上诉：中国冲突管理制度建构的二元逻辑

内容提要：“两类矛盾学说”构成了我国二元冲突管理制度――针对人民内部矛盾的“人民信访”制度，针对敌我矛盾的被视为专政工具的司法制度――建构的基础。改革开放以来，随着阶级思维的消解，建立在人民与敌人二分基础上的冲突管理制度失去了存在的基础，司法由专政的工具转变为解决人民内部矛盾的新场所。由于体制的惯性以及司法改革的滞后，中国的冲突管理过于倚重信访，这是推动社会冲突向着偏离制度化方向演变的一个根本动因。随着全面依法治国理念的提出，中国冲突管理体制有朝司法化方向并轨的迹象与动力。

关 键 词：信访/社会冲突/制度化/冲突管理

肇始于1970年代末期的以经济为核心内容的改革，在进入1990年代以来，逐步由增量转向了存量。1994年的分税制改革以及1997年在全国正式推开的国企改制都带来了更为显性的社会负外部性，其中之一就是社会冲突开始成为中国社会政治的常态，并显示出持续增长的态势，到2011年群体性事件总量已经达到了18万起(应星，2012：17-25)，是最早有统计数据的1993年(8700起)的近21倍。数量上的增长并非故事的全部，很多学者观察到，在这一过程中，群体性事件的规模、组织化程度、抗争的策略等都发生了显著改变。国内外学者基于不同心态加入到这一研究行列，争议政治、公民社会、转型政治经济、政治发展等范式或框架都被应用到对这一现象的研究中来，其中尤以争议政治的视角为典型。这种由麦克亚当、塔罗、蒂利(McAdam，Tarrow & Tilly)等人在1990年代末期所提出的研究范式，试图在一个统一的框架下解析不同形式(包括罢工、战争、革命、社会运动等)和不同情境(处在现代化不同阶段)中的社会冲突，代表了目前社会冲突研究的国际前沿。

然而，中国情景下的争议政治研究却不乏批评者。正如裴宜理所指出的，“争议政治模型在很大程度上是以欧美为样本发展起来的。尽管这些理论没有忽视国家的作用，但它们通常满足于主张国家与政治上具有威胁性的社会运动间的负相关。依据这种分析，革命是由软弱的国家推动的，这类国家不能有效压制对于国家生存构成挑战的社会力量，但中国的经验主张要承认一个更大的、更加活跃的国家作用。在中国，并非国家的软弱诱发了抗争，相反，抗争常常是为国家力量所激发的”(Perry，2001：163-180)。这启示学者们去寻找那些能够更加凸显国家/政治作用的范式。近年来，“国家形塑抗争”、“国家与抗争互动”等社会冲突研究模型逐渐增多，它将人们的注意力引向国家回应冲突的方式和机理及其对于争议政治的影响。

本文属这类研究努力的一部分。笔者主张，我国社会冲突的主要形式(以低下组织化水平和非政治性诉求为基本特征的群体性事件)及其趋势(朝向非制度化方向发展)并非社会自发演变的结果，而是冲突管理制度形塑的产物。在本文中，笔者尝试对我国冲突管理的两项主要制度――信访和司法――从历史制度主义的视角进行审视。尽管我国并不缺乏此类研究，但是多数研究对于二者关系的剖析似乎总是停留在解释“信访不信法”的原因上。笔者主张信访与司法有着更大的亲缘性，以至于我们对于一种制度的解释必须建立在对另一种制度关照的基础上。本文余下的章节分四部分。第一部分展示中国冲突管理制度建构的二元逻辑及其制度表现；第二部分指出改革开放以来中国司法改革所取得的进步，以及其在解决“人民内部矛盾”中的表现；第三部分梳理中国信访制度近年来所发生的改变以及司法信访化的现象、原因与后果；最后一部分基于中共十八大以来信访和司法改革上的新举措，展望我国冲突管理制度未来发展演变的趋势。

一、“两类矛盾学说”与我国冲突管理制度建构的二元逻辑

(一)人民内部矛盾与敌我之间的矛盾

《关于正确处理人民内部矛盾的问题》是1957年2月27日毛泽东在扩大了的最高国务会议上的讲话，后经多次修改和补充于6月19日发表于《人民日报》，并被收入到毛泽东选集中(毛泽东，1999：204-244)。在这篇经典的文献中，毛泽东指出：“在我们的面前有两类社会矛盾，这就是敌我之间的矛盾和人民内部的矛盾。”人民和敌人被看作是特定历史情境下的产物：“在不同的国家，在同一个国家的不同历史时期，有着不同的内容。”人民内部矛盾有两类表现：一类是构成人民的不同阶级阶层和社会团体间及其各自内部的矛盾，另一类是人民政府同人民群众间的矛盾。不仅人民和敌人的划分具有充分的弹性，而且“敌我矛盾”与“人民内部矛盾”间存在转化的可能：“工人阶级和民族资产阶级之间存在着剥削和被剥削的矛盾，这本来是对抗性的矛盾。但是在我国的具体条件下，这两个阶级的对抗性矛盾如果处理得当，可以转变为非对抗性的矛盾。如果我们处理不当，不是对民族资产阶级采取团结、批评、教育的政策，或者民族资产阶级不接受我们的这个政策，那么工人阶级同民族资产阶级之间的矛盾就会变成敌我之间的矛盾”；“在一般的情况下，人民内部的矛盾不是对抗性的，但是如果处理不适当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗”。文章进一步指出了解决两类矛盾的基本策略：“敌我之间和人民内部这两类矛盾的性质不同，解决的方法也不同。”敌我矛盾是对抗性的矛盾，要采取专政的手段；但“专政的制度不适用于人民内部。在人民内部实行民主制度”①。

对“两类矛盾学说”的经典解读是从唯物史观的角度做出的。在一些学者看来，“两类矛盾学说”充分展示了毛泽东政治哲学的核心，即“冲突或矛盾，以及由此引起的变化”；“在毛泽东的政治著作中，他所论及的每一个重大的政治问题都是以冲突和变化概念为基础的”(斯塔尔，2006：1)，金春明将之誉为“毛泽东一生中对社会主义进行理论探索的最高点”，“统观那个年代世界知名的马克思主义者，没有一个人对社会主义的认识达到了毛泽东的这部著作的高度”(金春明，1997：22-23)。近年来从其他角度对“两类矛盾学说”的解读逐渐增多。有的研究开始对照和比较“两类矛盾学说”与西方社会冲突理论间的异同(尹雪萍，1994：64-68；陈晓云、吴宁，2004：68-72)。冯仕政颇有洞见地将“两类矛盾学说”视作我国二元冲突管理制度――即针对人民内部矛盾的“人民信访”制度，针对敌我矛盾的被视为专政工具的司法制度――建构的基础(冯仕政，2014：46-68)。本文遵循冯仕政的解读，依据“两类矛盾学说”来追踪与透视我国信访和司法体制的制度起源及其建构逻辑，描述它们在改革开放过程中的变迁，并展望其在全面依法治国背景下的走向。

(二)中国冲突管理制度的二元性

在中国的政治话语和学术研究中，信访有着若干前缀，其中最为重要和常用的一个前缀是“人民”。“人民信访”的概念表明“信访的权利不是一体性地赋予全体公民，而是只有公民中的‘人民’才能享受”(冯仕政，2012：25-47)。由于在“两类矛盾学说”中，“人民”和“敌人”的区分具有策略性，并不能完全依据某人的群体身份来判定特定“访民”属于“人民”还是“敌人”，因此在逻辑上不能排除“敌人”利用专属于“人民”的信访渠道。1951年政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(后简称《决定》)，标志着信访作为一项全国性的政治制度开始建立。《决定》要求信访工作者首先识别访民是人民还是敌人，之后根据访民的阶级身份来做出后续处理：“对人民所提出的意见和问题”，必须及时办理、转送、催办、回报，“但对于反动分子借人民名义向政府提出的带调拨性或试探性的问题，则不予答复”(中办信访局、国办信访局，1991：360-361)。由于“两类矛盾”间存在转化的可能，为了防范在信访工作中将人民内部矛盾当作敌我矛盾，毛泽东还指示说：“对反映不满意见的群众来信，不要当反动信处理。对这种信，处理要宽大一些。不要看人家说了一两句不满的话，就说人家是反动的。”(中办信访局、国办信访局，1991：139)

一旦被判定为人民，信访制度要充分体现民主，民主被理解为尽可能地满足访民的诉求。1953年中办召开“接见群众工作会议”。会议指示“对群众的正当要求，能解决的，认真地给予解决。目前不能解决的，要耐心地做好解释工作，尽量使来访者了解国家的困难；对取闹者，应首先弄清取闹的原因，先采取耐心态度，如系存心取闹的，应视情节适当制止，制止无效的，由公安部门送走。对有理取闹的，原则上分两案处理。即对其问题认真处理，对其态度予以批评教育”(中办信访局、国办信访局，1991：131-132)。其后，中央对于“有理取闹”的处置方法作了进一步补充：“必须以诚恳和蔼的态度劝说，非到万不得已不采取强制方法，事后则应对其所提问题冷静研究，负责处理。”(中办信访局、国办信访局，1991：134)

在制度设计者眼中，国家机关认真处理“人民”信访可以取得多项好处：“可以和人民群众保持密切联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求，可以宣传政策，教育群众，可以了解和正确处理人民内部矛盾，可以克服官僚主义，改进工作。”(中办信访局、国办信访局，1991：137)信访能够成为民意的“寒暑表”、政策的“调节器”、与群众联系的“民意窗”(朱基，2011b：449-453)。既然信访是一项能够带来如此众多好处的制度安排，那么国家对于信访活动自然要热烈欢迎和积极鼓励，任何可能限制信访活动的“条条框框”都要被排除或减少。在这种理念下建立起来的信访体制，从访民的角度看是一项非常“友好”的制度：它几乎受理针对任何议题的信访②，接受多种形式的信访(来信、来访、传真、电子邮件)，没有明确的终结程序(理论上可无限次信访)，可以低成本地进入(信访机构的普遍建立，不收取受理费用，不能拒绝受理等)。

与之相对，新中国司法制度最突出的一面是充作对阶级敌人实施专政的工具③。专政思维弥散在我国当时对于法律的理解、对于司法机构属性的认识以及对于违法行为的处置上。在1958年召开的第四届全国司法工作会议中，“既要坚持对敌专政，又要切实保护人民民主”的观点被定性为资产阶级法律观，“忽视了法律的专政职能，篡改了人民法院的性质和任务”(崔敏，2011：9-23)。混淆两类矛盾、误我为敌是这一时期的普遍现象。1962年5月在约请中央政法小组成员谈如何起草《关于一九五八年以来政法工作的总结报告》时，刘少奇反思说：“这几年的政法工作，就问题方面来说，总的经验教训是混淆两类不同性质的矛盾，主要是误我为敌，打击面过宽。……没有把两类不同性质的矛盾清楚地、严格地、细致地区分开来。同时，又没有严格区分处理两类不同性质矛盾的两种不同的方法。……这几年的错误，主要是用处理敌我问题的办法去处理人民内部矛盾。用对付敌人的专政的办法来处理自己人的问题，处理劳动人民的问题，这是个根本错误”(刘少奇，1985：450-452)。他还提出公安机关、检察院、法院不应只处理敌我问题，而且要成为处理人民内部矛盾的机关。“你们是专政工具，同时也有教育人民、处理人民内部矛盾的任务”(刘少奇，1985：450-452)。这样的认识在当时的历史情景下难能可贵，但它并未起到矫正这一错误趋向的作用。事实恰好相反，在其后的北戴河会议上，阶级斗争成为会议的主题，并再度上升为国家最为优先的战略(阶级斗争为纲)，政法机关作为“刀把子”、专制工具的定位被进一步强化，最终体现为这一时期反复出现了各种形式的“扩大化”、“左倾”错误。