李克军：扶贫工作的困局及出路

摘要：扶贫资金投向不合理，主要原因是农民的利益偏好表达机制缺失；资金被挪用甚至侵吞，主要原因是农民参与机制和受益群体维权机制缺失；农民参与热情和参与能力低下，主要原因是民间组织发育缓慢，基层自治组织行政化严重。

党的十八大以来，中央对农村扶贫开发工作提出了一些新要求，各地也在认真总结前些年工作经验的基础上，提出了诸多新思路、新办法。从20多年的实践看，各种不同的扶贫措施，只要能够得到较好落实，都会收到显著成效；相反，无论多么完美的政策或方案，如果在实施过程中“走样变形”，都难以达到预期目标，而且会衍生诸多的社会弊端。

对以往的扶贫业绩不能估计过高

从扶贫结果看，我国的农村贫困人口由改革开放初期的2.5亿减少到2010年的2688万；贫困地区生产生活条件和基础设施状况也得到明显改善。我们可以理直气壮地把这些变化说成是扶贫工作的成果。但也不可否认，贫困农民脱贫，首要因素是农村改革红利的释放。改革开放初期家庭经营方式的确立，使大批处于饥饿线上的农民获得了温饱；农业税的取消和对农民的普惠式补贴，使部分贫困农民增加了收入，摆脱了贫困。此外，还有一部分农民因家庭劳力的增加或自寻新的生产生活门路而摆脱了贫困。以工代赈及扶贫开发项目、各种帮扶救助措施的实施，在亿万贫困农民脱贫过程中的作用固然很大，但不是唯一的，甚至可能不是主要的。

要相对“精准”地确认扶贫工作的绩效，需要通过深入调查才有可能。本文仅从扶贫工作运行过程中的某些侧面做一粗略分析。

――政府投入的扶贫资金流失严重。2006年3月，乡镇党委书记出身的三农学者李昌平在《学习时报》上撰文分析：包括扶贫资金在内的“三农”资金在转移过程中“路损”巨大，100元从北京出发，到农村仅剩30元。根据2004年―2005年政府扶贫资金总额和贫困人口匡算，人均达1500元，但云南、贵州的5个国家级贫困乡得到的扶持资金，人均只有150元左右。

据笔者观察和调查，财政扶贫资金流失到扶持对象之外，主要有四条渠道：一是挤占挪用。国家级贫困县J省Y县，1997年至2001年5年间，每年都在1000多万元的以工代赈资金中，由县政府直接挪用300多万元，用于县城基础设施建设；项目实施单位也存在程度不同的挪用现象。各乡镇争取到的种养业财政扶持资金，一半以上被挪用于平衡预算，补充行政经费不足。不算其他渠道，仅挤占挪用，这个县的扶贫资金流失率就接近一半左右。国家审计署对19个国家扶贫开发重点县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果（以下简称“审计结果”）显示，19个县普遍存在虚报冒领、挤占挪用、请客送礼和损失浪费等问题；违法违规金额2.34亿元，占抽查资金总额的18.4%。陕西省洛南县挪用扶贫资金2672.9万元，占抽查资金总额的36.8%；旬阳县挪用1497.7万元，占抽查总额的25.4%。挪用的资金有的用于城镇建设，有的用于修建办公楼、购买车辆，有的用于请客送礼、吃喝旅游；挪用单位几乎囊括所有涉农部门，包括具有监管职责的扶贫办或扶贫局。贵州省审计厅对20个县2011年至2013年扶贫资金的专项审计结果显示，虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪资金高达7.6亿元。二是骗取套取。“审计结果”表明，所有贫困县均不同程度地存在着虚报冒领、骗取套取扶贫资金或扶贫贷款的问题。少则几十万，多则几百万。三是贪污侵吞。“审计结果”反映，19个县中有11个县存在贪污侵占扶贫资金的问题，123人受到处罚。上网一搜，可以看到很多贪污侵吞扶贫资金的案例。四是部门垄断。扶贫开发与其他财政支农项目一样，达到一定规模的，多数都履行了招投标程序，但一般都控制在项目主管单位，原材料和施工费用往往高于市场价格。“审计结果”披露，贵州省黎平县由县扶贫办采购的金银花、油茶苗价格高于市场价，多支付财政资金330多万元。笔者在2009年进行社会调查时发现了这样几个案例：某县对水稻育秧大棚给予财政补贴，160平方米的，每栋补贴1850元，农民自己拿1020元，造价2870元，而农民自选厂家制作，只需2200元；246平方米的，每栋补贴3500元，农民自己拿1500元，造价5000元，农民自己选厂订做，只需4200元。可见，政府补贴后的价格高于市场价格19%――30%；换个算法，国家补贴资金“缩水”率达23%―36%。某贫困村接受有关部门帮扶，修建了一公里红砖路，花了10万元，村民们测算，如村里自己修建，8万元就能拿下来。某部门花3万多元为一个水田屯打了一眼抗旱井，由于深度不够，再加上缺少电路配套，基本闲置，村民们说，要是自己集资干，最多需2万元。

――相当一部分扶贫项目效益低下。“审计结果”反映，扶贫项目脱离实际损失资金1232.67万元，占抽查资金总额的3.4%。实际上，由于论证不充分、匹配资金不到位或管理不善而造成资金损失的问题，比前文所说的“流失”还要普遍，还要严重。中部L县于2007年获国家投资1000万修建了一条通乡公路，竣工半年后就出现了严重翻浆破损，个别路段甚至难以通行，受到通报批评的县委书记说，县政府及交通部门确实有责任，但也有难言的苦衷。我们是国家扶贫开发重点县，根本无力匹配资金。这段通乡路以后省里还能帮助我们重新修建，通村路就不行了，国家和省里每公里只补助17万元，缺口达8万元，村里没有积累的地方每户农民需集资1000元至4000元，可政策规定每户最多拿12元，很多地方“可汤吃面”，没有做“下基层”处理，埋下了翻浆隐患。民用沼气被农业部、环保部列为“新农村再生清洁能源”工程，也是扶贫部门看好的项目，但很多地方的沼气池建后即废。据媒体报道，南方R省主管部门对某县2003年度沼气建设项目验收结论是资金到户率和建池成功率为100%合格，审计部门抽查却发现，建池完成率不到50%。北方J省2008年新建沼气池11万个，覆盖了所有市（地），政府投入3亿多元。但据技术监督部门有关人员透露，全省建成3年的沼气池，90%以上报废停用；建成两年的，70%报废停用；当年建成的，50%报废停用。主要原因是没有按技术标准施工，严重偷工减料。“扶贫牛”本应受到贫困农民的欢迎，但在一些地方却给农民带来了烦恼。2004年，北方G县两个贫困村的农户在政府组织下，买了195头扶贫奶牛，每头奶牛获得2000元无偿补助、4000元贷款。但因奶牛品种不纯，有的怀不上犊，有的下犊不产奶，农民精心饲养2年后，不得不当肉牛卖掉，不但没赚到钱，还要高息抬钱偿还贷款。因有些符合条件的农民不愿买牛，经村里同意后把指标让给了其他人，有个农户享受了7头“扶贫牛”指标，结果赔了70000元，如加上国家无偿补助资金，等于亏损了84000元。

――形式主义泛滥导致诸多扶贫措施偏离工作目标。按照科学发展观的要求，新农村建设既要“锦上添花”，更要“雪中送炭”，在资金投放上适度向贫困地区倾斜。但实际工作中，各地的试点示范都在全力打造所谓“亮点”，“吃偏饭”的现象十分普遍。中部L省财政专门为1000个试点村安排补助资金4.7亿元，加上帮扶单位投入、扶贫开发、以工代赈、农业综合开发等专项资金，2006――2007年两年内投向试点村资金总额达8亿多元，村均80万元。此外，县乡领导还争先恐后地争取各类专项资金，武装“示范村”，有一个村获得的扶持资金总额高达上亿元。J市主管农业的副市长说，农业开发、以工代赈等专项资金，60%左右投向了试点村。省报在正面报道一帮扶单位业绩时，用了“灌溉”一词，确实很形象贴切。但如此“灌溉”出来的样板，除了供人参观和接受上级考核检查，并无推广扩散价值，只能使村际差距越来越大。扶贫开发工作，同样存在过分注重集中连片效果，忽视偏僻角落的问题，有的地方甚至大搞劳民伤财的形象工程。仅花费巨资修建“遮羞墙”这件事，就达到了“前赴后继”的程度。2007年7月，S省L县花费30万元建千米“遮羞墙”被媒体曝光；2008年5月，该省X市境内几个贫困县修建“遮羞墙”的细节见诸报端；2012年12月，G省Z县在国道沿线竖立装有琉璃瓦景观墙的情况再次吸引公众眼球。2013年12月，审计署的“审计结果”披露，陕西省洛南县挪用扶贫资金1451万元用于粉刷公路沿线居民院墙和民居、建设文化墙及村委会办公楼等；旬阳县挪用整村推进连片开发项目资金541万元，用于农户房屋外墙粉刷。另外，党政领导及部门扶贫帮弱、逢年过节的抚恤慰问，虽然解决了一些贫困村、贫困户的燃眉之急，但形式主义倾向最为明显。通常情况下，扶持或慰问对象要选择近期有望脱贫的中等贫弱户；住宅要既显破旧又比较整洁；户主要具备在摄像机面前说出感恩话的能力。上级领导或包扶部门所带的慰问金或慰问品，远高于正常标准，事后基层干部还要做好其他贫困户的思想工作。有一年春节前，某省副省长带着十多个实权部门领导。驱车200多公里到一个贫困县慰问。不算汽车耗油，被慰问县准备和接待的费用就超过了慰问金。

――权力寻租行为使扶贫工作的公平性受到极大损毁。因贪污侵吞扶贫资金而遭到查处的，仅仅是此类人和事的一部分。有些权钱交易行为，比如批一个低保指标，收受收益人几百元钱；帮助某工程队拿下一个工程获取一定数额的回扣，通常情况下很难查实。还有一些环节，如扶贫开发重点县（乡、村）的确定、雨露计划中培训资质的获得、扶贫项目和资金的争取等等，未必存在直接的权钱交易，但请客送礼、奔走攻关之类的事却屡见不鲜，期间，扶贫资金流失浪费等问题自然难以避免，公平公正很难保证。

扶贫工作中的种种乱象，可以称之为“异化”，也可称之为“走样变形”。我们当然不能因此而全盘否定扶贫工作的成就，但也不能简单地把它说成是“支流”或“十个指头中X个指头的问题”。

评价扶贫工作业绩，除了客观分析各种扶贫措施实施效能以外，还应把贫富差距的变化作为重要依据。有资料显示，我国农村居民人均纯收入基尼系数从1978年的0.2124增加到2011年的0.3949，正在逼近0.4的国际警戒线。这从另一个角度说明，我国的扶贫工作乃至整个三农工作，在促进社会公平方面，成效并不明显。

目前的“精准扶贫”同样面临着“走样变形”的危险

我们有理由相信，随着“精准扶贫”要求的逐步落实，扶贫开发工作有望逐步得到改进。但在现实条件下，仍面临着诸多矛盾和困局。

――扶贫对象的精准识别与标准难以统一、农民收入多变的矛盾。2011年，中央将农民人均纯收入2300元作为新的扶贫标准。但众所周知，农民收入的数据是很难搞准的，而且我国地域辽阔，不同地区的经济发展水平差异巨大。实际运作中，只能是自上而下地下达指标，根据指标分级确定重点县、重点乡、重点村和贫困户名单。收入水平，只能成为参考的标准。另外，农民收入水平随年景丰歉和劳力增加呈动态变化状态，很难及时跟踪测算。尽管很多地方都建立了比较严密的识别方案和建档立卡制度，但受人力财力制约，真正达到精准识别的要求，是非常困难的。