周平：陆疆治理：从“族际主义”转向“区域主义”

摘要：中国是历史上最早确立边疆制度的国家。但是，在两千多年的边疆发展中，中国的陆地边疆基本上是少数民族群体生活的区域。因此，陆地边疆治理主要围绕族际关系展开，并形成了“族际主义”的治理取向。新中国成立以后，陆地边疆治理中的“族际主义”取向仍然在延续。但是，随着改革开放推动的现代化的快速发展，国家的领土内不同区域间的联系日渐紧密，超越领土的活动不断扩大和日渐频繁，国家利益溢出领土的现象也越来越多，因此，国家发展的地理空间场域前所未有地扩大了。在此条件下，陆地边疆及其治理的地位也前所未有地凸显，陆地边疆治理的“族际主义”取向与国家治理及发展的不适应性也愈加突出，将陆地边疆治理的价值取向由“族际主义”转向“区域主义”，就成为必然的选择。

关键词：陆地边疆；族际主义；区域主义；地理空间场域；边疆治理

在中国的边疆发展史上，陆地边疆长期是边疆的主要形式。因此，陆地边疆治理构成了边疆治理的主要内容。而在陆地边疆的治理中，又存在着两种基本的价值取向：一是“族际主义”的取向，一是“区域主义”的取向。其中，“族际主义”取向的边疆治理，把陆地边疆视为“少数民族地区”或“民族地区”，着重于解决族际关系的矛盾和冲突，或将解决族际关系中的矛盾和冲突作为边疆治理的主要内容；“区域主义”取向的边疆治理，则把边疆视为国家疆域的边缘性区域，着重于解决这个特殊区域内的区域性问题，并将族际关系问题纳入到区域治理的框架中谋划，目的在于促进边疆的巩固和发展。两种取向的边疆治理追求的价值目标不同，将治理手段运用于边疆治理的作用方向也不相同，因而对国家治理和国家发展的影响也明显区别。在历史上的边疆治理中，“族际主义”一直占据主导地位。但在中国的边疆形势已经发生根本性变化的今天，“族际主义”的取向面临着严峻的挑战。在此情况下，陆地边疆治理由“族际主义”向“区域主义”转变，就已成为了必然的选择。

一、历史上边疆治理中的“族际主义”传统

中国是世界上最早建立边疆制度并开展边疆治理的国家，具有悠久的边疆治理历史。在划定边疆、稳定边疆和治理边疆的过程中，由于边疆的划定和治理都围绕着族际关系展开，所以就逐渐形成了“族际主义”治理的传统。

边疆乃国家疆域的边缘部分。而国家的边疆，是在国家治理的过程中构建起来的。回顾国家发展的历史可以看到，那些疆域范围较大且不同部分间存在较大差异的国家，往往将核心区与边缘区区分开来，分别采取不同的政策进行治理，于是便构建了边疆。边疆乃构建的产物。

中国历史上的边疆构建，肇始于秦代。公元前221年，秦统一六国后便构建起一个强有力的中央集权制王朝。秦王朝不仅统治着一个庞大的国家政治共同体，而且面对着一片前所未有的广大疆域。如何才能对这样一个庞大的国家进行有效治理，对秦王朝来说是一个巨大的挑战。为了对这个疆域广大的国家进行有效的统治和治理，王朝中央采取了先秦就存在的“一点四方”和“五服”“九服”的观念，对王朝的统治区域进行了大致的区分，进而采取有针对性的方式进行治理。具体来说就是，在郡县制的总体框架中，以王朝国家的中央政权所在地为中心，把疆域内的传统统治区域确定为核心区，把处于疆域边缘的郡以下行政区域确定为“道”而非“县”，采取专门的措施进行统治和治理。汉朝承袭秦代的做法，在巩固中央集权政治统治的基础上，对国家的核心区域和边缘性区域的划分加以进一步明确和巩固，直接将疆域的边缘性部分确定为边疆，并采取特殊的方式对边疆进行治理，从而在国家治理中确立了边疆制度。

在这样的边疆制度中，边疆不仅是核心区的外围区域，更是异族群体生活的异文化区，即所谓的“夷狄区”。正如有学者指出的那样：“在中国历史上，‘边疆’是一个在很长的历史时期形成的概念。它最初只是泛指相对于中原地区的‘四夷’，其地域并不确定。”［1］针对此种状况，方铁作出这样的论断：“古人多以‘华夷’不同文化分布的差异、区域经济开发的强弱等作为划分核心地区与‘边疆’的分野，主要为蛮夷所控制、经济显然落后于核心地区的僻远之地，通常被认为是边疆乃至徼外。”［2］

历史上那些统一的王朝，往往都具有强大的国力并创造了辉煌的文明，不仅对周边的其他民族群体产生了政治上的吸引力、军事上的威慑力，也具有经济上的影响力和文化上的感召力，于是王朝国家周边的其他民族群体纷纷内附、归附、臣服、降服于中原王朝，并与华夏民族共同构建统一的国家政治共同体，这些民族群体的政权则主动向中原王朝输诚纳贡，直接并入王朝国家或成为王朝国家的藩属。与此同时，也有一些周边的其他民族群体，凭借其强大的军事实力而入主中原，并融入到统一的国家政治共同体当中。这样一种具有特定内涵的族际互动，在有效地拓展了王朝国家边疆的范围的同时，也进一步巩固了边疆的文化性质，进一步凸显了边疆作为异族和异族文化区、异文化圈的特点。

以王朝所在地为中心自内而外地划定边疆的做法，在17世纪末期发生了重大的改变。17世纪以后，沙俄势力扩展到了清王朝的西北和东北边疆，清王朝先后在1689年和1727年与之签订了《尼布楚条约》和《不连斯奇条约》。这是王朝国家与外国签订的最早的边界条约，它们在古老的王朝国家的历史上开了以条约方式确定国家边界的先河，不仅使王朝国家接触到了国家主权问题，也使王朝国家的统治权融入了主权的涵义。古老的王朝国家有了边界以后，国家的疆域受到边界的限制，于是，王朝国家既需要由内而外地划定边疆，也需要由外而内地划定边疆，从而开启了中国历史上边疆制度的新的一页。但是，自外而内地划定边疆的观念和做法，并没有成为主流。更为重要的是，这并没有改变历史上早已形成的边疆的文化性质，居住于边疆的人口仍然迥异于内地的华夏一族，边疆仍然是夷狄之地。

对于这样的边疆夷狄之地，王朝国家自然要采取不同于核心区的治理政策。东汉时的班固就提出“内诸夏而外夷狄”，主张内外有别，“是以外而不内，疏而不戚，政教不及其人，正朔不加其国；来则惩而御之，去则备而守之。其慕义而贡献，则接之以礼让，羁靡不绝，使曲在彼，盖圣王制御蛮夷之常道也。”［3］唐代的鸾台侍郎狄仁杰就在上疏中说道：“臣闻天生四夷，皆在先王封疆之外。故东拒沧海，西隔流沙，北横大漠，南阻五岭，此天所以限夷狄而隔中外也。”［4］于是，王朝国家的边疆治理也就围绕着族际关系而展开，集中于族际关系的协调。边疆治理的其他方面或内容，都是围绕此内容展开的――在中国历史上影响巨大的羁縻制度、土司制度以及改土设流、改土归流政策，也都是围绕族际关系而展开的。

从总体上看，自秦代至清代的整个王朝国家的边疆治理，都是围绕着族际关系开展的，核心内容都是协调族际关系。尽管在通过条约划定陆地边界以后，以解决区域问题为主的治理也开始付诸实践，从而萌生了“区域主义”的治理，但这样的治理并未得到发展。因为陆地边疆的主体乃是夷狄之区，边疆治理主要是治理夷狄之区，即处理“华夷关系”。因此，边疆治理的政策，也就成了“圣王制御蛮夷之道”。［5］于是，“族际主义”就成为了边疆政策的基本价值取向，“族际主义”的治理自然就成为传统。

二、“族际主义”在当代中国边疆治理中延续

传统都是这样的，它虽然在过去的历史上形成，但却深刻地影响着现在和未来，往往成为巨大的惯性力量，在现实中发挥作用。传统是一种连结过去与现在的因素和力量。中国历史上边疆治理的“族际主义”传统，就是如此。在被适应形势发展要求的新的边疆治理取向取代之前，它都会顽强地发挥作用。

中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的基本完成。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。由王朝国家到民族国家，这对古老的中国来说是一个天翻地覆的转变，不仅全面改变了延续数千年的国家结构、国家政权与社会的关系，以及国家的运行机制和运行方式，而且促成了僻居一方的古老国家逐渐融入世界体系，逐渐走上世界舞台并成为民族国家世界体系的一员。

中国实现了由王朝国家向民族国家的转变以后，就必须按民族国家的性质和特点来界定边疆。相应地，民族国家的民族性、主权性和人民性的基本特征，必然对边疆的界定形成硬性的约束，并直接影响到边疆的内涵和性质，从而也赋予边疆新的涵义。因此，民族国家取代王朝国家以后，由边疆制度、边疆形态和边疆治理构成的边疆架构，也必须根据民族国家的要求和新的社会历史条件而进行根本性的调整。回顾新中国成立后边疆架构的发展和变化，这样的调整主要体现在这样几个方面：一是将边疆置于国家主权和领土的框架下看待和界定，形成了一种全新的边疆观；二是更加重视海洋边疆，对海洋和海岛问题给予了高度的关注，并将其纳入到边疆观念之中加以审视和界定；三是国家将边疆作为维护国家主权和领土安全的关键区域，采取大规模的实边、稳边行动，全面加强边防和边境管理；四是国家开展了全面的边疆建设，促进了边疆的巩固、稳定和发展；五是把边疆置于国际形势尤其是地缘政治格局的总体形势中来看待，注重运用国际规则来解决与我国边疆有关的国际争端。

这样的调整主要是摒弃边疆架构中打上了王朝国家制度深刻烙印的内容，并根据民族国家的要求和新的形势而增添了反映民族国家制度特性和国家发展需要的内容，同时也在一定的范围内实施了以解决区域问题为主的“区域主义”取向的治理，从而使边疆架构适应新国家、新制度和新形势的要求并更加丰富。但是，边疆治理中的“族际主义”取向占据绝对主导地位的事实并未发生改变，甚至还加入了更多的民族因素，从而使陆地边疆的“族际主义”治理得到了强化。

“族际主义”传统之所以会在新中国以来的陆地边疆治理中延续，除了“族际主义”传统已深深扎根于社会文化和国家治理文化之中，历史上“华夷之辨”的观念根深蒂固以外，也有着深刻的现实原因。一方面，从新中国成立后陆地边疆的实际状况来看，族际关系中的矛盾仍然是突出而典型的边疆问题，不仅十分复杂并与其他的边疆问题纠缠在一起，影响着其他边疆问题的解决，而且直接影响着新的国家政权对边疆地区的深入，关系着党和国家政治任务在边疆的实施和政治目标的实现。这就决定了当时在边疆地区开展工作，首先就必须疏通民族关系。邓小平当时在指导西南边疆多民族地区的工作时就指出：“所有这一切工作，都要掌握一个原则，就是要同少数民族商量。他们赞成就做，赞成一部分就做一部分，赞成大部分就做大部分，全部赞成就全部做。一定要他们赞成，要大多数人赞成，特别是上层分子赞成，上层分子不赞成就不做，上层分子赞成才算数。”［6］另一方面，当时的国家“一穷二白”，尚无能力将陆地边疆与海洋边疆结合起来，从总体上谋划国家的治理。陆地边疆治理中仍然沿袭传统的“核心―边缘”模式，未能将陆地边疆的治理提升至国家治理战略的层面。在这样的情况下，陆地边疆的治理被置于了民族问题的总体框架之中。此外，党在新民主主义革命时期就形成了一整套处理国内族际关系问题的经验，在取得执政地位后更能轻车熟路地运用，从而也导致了在陆地边疆治理中对“族际主义”的取向形成了一定的偏好。

在“族际主义”传统延续的条件下，陆地边疆治理主要围绕族际关系展开，并形成了一些趋势性的特点：一是突出边疆的民族特性，把边疆等同于或直接界定为“边疆民族地区”。纵览当代中国陆地边疆治理中有关边疆问题的论述，不论是官方的正式文件还是学术论述，“边疆民族地区”概念被频繁地用于指代边疆，甚至直接用“民族地区”来指称边疆。二是把族际关系问题作为边疆问题的核心，围绕族际关系问题来开展陆地边疆治理――近年来国家推出的典型的陆地边疆治理的举措，如“兴边富民”行动、扶持人口较少民族发展规划等，都是围绕族际关系问题开展的；三是与前面两点相适应，陆地边疆治理被纳入到民族问题的框架中谋划，