梁建章 黄文政 李建新：中国人口政策的迷途

西方的人口思想和策略

随着民族国家的兴起，西方对人口问题的认知侧重于人口规模对国力和文明的战略性意义。西方政治和学术精英对此认识深刻。科技和工业革命后，随着经济和医疗卫生条件改善，欧洲裔人口急剧膨胀。从1820年至第一次世界大战前夕的1913年，欧洲裔占世界人口的比例从23.7%上升到33.9%。其间，欧美和沙俄势力通过海外殖民或陆地扩张，迅速取得全球政治和经济的绝对主导地位。至1913年，除中国、日本、泰国、波斯和奥斯曼等极少数政治实体外，全球各地都被置于欧美和沙俄的直接或间接统治。但第一次世界大战结束后，欧洲裔人口以快于其他种族的速度增长的势头逆转。哈佛历史学家Stoddard在其1921年出版的书中预言，由于医疗卫生条件的改善，世界其他民族在人口增长势头上将超过欧洲裔，西方对世界的主导地位面临崩溃。他认为对西方文明的最大威胁来自东亚。在他看来，尽管日本的威胁更直接，但最终竞争者是人口规模更大的中国。他认为中国人的勤劳、聪明、灵活、坚韧、对环境的适应力和商业头脑，鲜有民族能与比肩。因其观点带有种族冲突色彩，Stoddard是一个争议性人物，但他成功预料到第二次世界大战、美日太平洋战争、世界各地的殖民地命运、第三世界国家人口向欧美的大规模移民以及激进伊斯兰势力将成为世界重要政治力量。

第二次世界大战结束，西方殖民体系逐步瓦解。1950年代，美国担心亚洲一些人口快速增长的贫穷国家成为共产主义革命的沃野，开始关注这些国家的人口形势。1959年，由Draper将军主导的评估美国军事援助的报告就建议美国政府发挥作用，降低发展中国家的人口增长(Johnson，1987)。1965年，Draper等人在华盛顿成立“人口危机委员会”(PopulationCrisisCommittee)，鼓动美国政府介入发展中国家的人口控制计划；该机构后更名为“人口行动国际”(PopulationActionInternational)，目前仍在运作。在经历战后生育潮后，西方的生育率在1970年前后首次低于更替水平，而发展中国家人口却快速增长。在此背景下，人口过剩思潮在西方社会兴起，而能源危机对该思潮的传播更是推波助澜。1968年，美国昆虫学家Ehrlich发表《人口爆炸》一书，预言地球无法养活爆炸性增长的世界人口。1972年，美国环境学家Meadows向由西方70位学者组成的“罗马俱乐部”提交名为《增长的极限》的报告，认为由于人口增长、粮食短缺、资源耗竭和污染加剧，工业经济将走向崩溃。报告预测，1981年黄金用尽，1985年水银用尽，1987年锡用尽，1990年锌用尽，1992年石油用尽，1993年铜、铅、天然气用尽。由于当时西方生育率已低于更替水平，面临人口最终萎缩，西方对“人口爆炸”的焦虑针对的是发展中国家。

1974年底，美国国务卿基辛格主笔的机密文件《国家安全研究备忘录200号：世界人口增长对美国安全和海外利益的影响》(NSSM-200)由美国国家安全委员会颁布。宗教人士迫使文件在1989年解密。该文件确定了美国对世界人口增长的应对纲领，即为了确保美国的安全和海外利益，诱使发展中国家领导人相信控制人口对他们自身有利，利用联合国等国际组织和非政府组织资助发展中国家的人口控制计划，并为各国培训人口学家和官员。不过，该文件列出的目标国并不包括中国。

联合国人口基金会对中国计划生育政策的实施起了重要作用。从1972到1978年，基金会主任8次访问中国。1980年，基金会与中国签署协议资助中国开展人口普查、计划生育、人口学研究等项目。这些项目对中国影响深远，中国很多人口学家和计划生育官员由相关项目培养；许多课题受到联合国人口基金会、福特基金会、洛克菲勒基金会和日本财团的资助。

到1980年代，内生经济增长的理论被经济学界普遍接受。该理论认为，作为劳动力的人口，在生产过程中，是不断累积技能的人力资源和技术创新的根源。在此视角下，假定技术外生于生产过程，简单看待人口数量与经济增长关系的学说就站不住脚了。自1980年以来，随着对人口与发展关系的认识趋于深刻，各种悲观的预测全部破产以及生育率在全球不断下降，兴起于西方的人口控制思潮在国际学术界和社会舆论上全面没落。

西方社会对中国人口政策的态度呈现多面性。从国家利益和文明竞争的角度来看，西方政治精英很清楚，中国人口优势的丧失有利于维持西方特别是美国的主导地位。2011年1月20日，针对中国是否会在2050年成为最强大国家的问题，基辛格回应道，“他们(中国)以每年约9%的速度增长，没有哪个国家曾做到这点。但这个国家沿海的发达堪比任何地方，而内陆的落后也不遑多让。从2030年开始，他们将遭遇巨大的人口问题。由于独生子女政策，中国社会需要被劳动人口照顾的比例增长速度将快于我能想到的世界任何其他地方。所以不应线性外推地认为中国将成为绝对主导力量，没有理由认为我们(美国)不能维持同等甚至更优越的地位。”

另一方面，出于对价值观的维护，西方对中国严厉的生育限制政策，特别是实施过程中的强制堕胎和结扎现象，表达了批评，这点尤其表现在普通民众的反应上。美国副总统拜登2011年理解中国独生子女政策的表述，在美国国内就引起了轩然大波，受到其他政客和公众人物的强烈批评。但总的来说，相对于这个本可大肆炒作的议题，西方政府、媒体乃至学术界对中国人口政策基本是三缄其口。西方对人口议题的多面性也体现在美国对联合国人口基金会的态度上。该机构最初由美国主导成立，很长时间里，其大半资金由美国提供。但里根、布什和小布什三任总统都曾停止对基金会的捐赠，理由是其项目涉及中国、秘鲁等强制结扎和堕胎手术。为此，美国和联合国还派遣团队来中国调查，最后得出了否定的结论。在美国停止对基金会捐助时，欧洲国家填补了美国的空缺，而美国的非政府组织，如“美国人支持联合国人口基金会”(AmericansforUNFPA)也通过私人捐助来补偿基金会的损失。到2009年，奥巴马总统决定恢复对基金会的资助。美国政府对联合国人口基金会态度的反复，反映了美国国内的政治现实或政治人物的理念。

西方本身是多元社会，各种思想理念和利益诉求错综复杂，不应以单一动机为假设来看待。针对人口与资源、环境、生产能力之间的关系，从马尔萨斯学说，到人口爆炸说，再到内生经济学理论，国际学术界对人口的看法逐渐从负面转向正面。在看待人口对国家利益和文明竞争的作用上，西方精英一直有着清醒的认识和明确的战略目标，但在具体行为上则越来越隐蔽。尽管鼓励生育一直是绝大部分西方国家长期的国内政策，但并没有国际范围内的共同努力，也从来不是联合国人口基金会等国际人口组织的议题。不管这些组织的动机如何多元，其项目的实施效果有利于西方在较长时间维持其国际主导地位。

中国人口观念和政策的变迁

孙中山早年赴海外接受教育，是中国近代革命的开拓者。他曾详细考察欧美各国和日本的经济、社会状况。面对中国的衰败以及列强之间的明争暗斗和此消彼长，他深刻地认识到，人口是关系国家、民族存亡的巨大力量。他在《三民主义》的著述中提到，“近百年之内，在美国增加十倍，英国增加三倍，日本也是三倍，俄国是四倍，德国是两倍半，法国是四分之一……用各国人口的增加数和中国的人口来比较，我觉毛骨耸然！”在相同的百年内，中国人口一直徘徊在四亿左右。孙中山认为，这样下去，中国有亡国灭种的危害；鉴于此，中国应该提倡增加人口，保存民族。新中国之初，美国国务卿艾奇逊把中国发生革命归因于人口太多难以养活，对此毛泽东驳斥道“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。”毛泽东认为生产力的发展受到生产关系的制约，倡导解放生产关系会推动生产力的发展，最终解决“人口问题”。但在计划经济体制下，特别是在面临供应配给压力时，众多人口很容易被当成发展的负担，而非优势。随着政治和经济形势的演变，中国的人口思想和政策也在不断改变。

从1949到1954年，在毛泽东的人口观和保护妇女健康的宗旨下，生育政策体现在限制节育，包括严格限制机关部队妇女打胎、严格限定绝育手术和人工流产的条件、要求节育药具销售报备、禁止生产和进口避孕用具和药物。1953年底，刘少奇主持召开座谈会，明确节育的方针，放松之前限制节育的措施。虽然毛泽东在1957年曾主张提倡节育，但在1958年则提倡破除“人多了不得了，地少了不得了”的迷信，指出“人口十亿也不怕”，节育活动中止。到1962年，节育活动再度兴起；1960年代城市出生率有所降低，但农村仍然维持着高出生率。

1971年国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，首次把控制人口增长纳入国民经济发展计划，之后的政策体现为“晚、稀、少”，即提倡晚婚晚育、拉长生育间隔时间、只生两个孩子。从1971至1979年，中国生育率从5.44直线下降到接近更替水平的2.75，但之后中国的生育政策并未放松，而是突然转变为更严厉的一胎化。

1980年2月，新华社公布了《中国人口百年预测报告》。该报告声称，如果生育趋势不变，中国人口到2050年将达到40亿，引起震动。1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表，确定了一胎化基调。该政策规定：在少数民族地区以外，城镇家庭普遍只可以生育一个孩子，而在大部分省区，农村家庭在第一个孩子为女孩时可生育二孩。

1982年，计划生育被确定为基本国策。2002年9月1日起，《中华人民共和国人口与计划生育法》施行，计划生育政策上升为国家法律。2006年12月17日，《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》的纲领性文件发布，提出千方百计稳定低生育水平，到“十一五”期末，全国人口总量要控制在13.6亿人以内；到2020年，人口总量要控制在14.5亿人左右，总和生育率稳定在更替水平以下。

在中国的人口思想和政策演变的历史中，人口更多是被当成实现某种目的的手段，而非目的本身。到了近年，以人为本、尊重生命价值、注重人伦常理和维护基本生育权才更多地出现在社会意识之中。实际上，如果这些意识之前就更加强烈，即便对人口与发展关系的认识出现失误，严厉生育限制也难以提出更不会强势推行。遗憾的是，在公共政策受整体意识绝对主导的情况下，这个安全阀门失效了。

中国人口政策的迷途

纵观历史，中国人口政策经过多次反复，但不管是“人多好”还是“人少好”的判断，其实都是在过度简单化的思维框架下得出的草率结论。比如，1953年新中国第一次人口普查得出的人口数量超出预估，引起了马寅初对人口增长过快的担忧。1957年，马寅初发表《新人口论》，主张：“两个孩子有奖，三个孩子要征税，四个孩子的要征重税。”马寅初的主要观点是，中国人口繁殖太快，导致消费挤压积累，与工农业的机械化、自动化矛盾和科学研究矛盾，影响粮食供应、劳动就业和人民生活，也不利于人口质量的提高。虽然涉及面较宽，但马寅初的论述很浅。他对人口趋势的判断基于简单的外推，似乎不了解人口变化的内在规律。他对人口与各种因素关系的认识停留在短期、简单、静态的思维上，既没有深入的因果分析，也没有实证研究。比如，他担心“从前一千个人做的事，机械化、自动化以后，五十个人就可以做了，那其余九百五十人怎么办？”很显然，他完全不能理解，随着自动化提升，就业其实会越来越充分，更不理解就业的本质是工作技能和劳动需求的匹配，被减少的孩子恰恰是未来最能适应这种匹配的人群。他甚至都没有想到，人少了，工作机会也会随着需求同样减少。

尽管其观点在当年也谈不上严谨，