袁达毅：国家治理体系和治理能力现代化问题研究

【内容提要】 党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，强调的重点是“现代化”，而不是“治理”和“管理”的区别。“管理”和“治理”不是对立的，在学术研究中是两种相近的范式。“国家治理”和“国家统治”是两个不同层次的概念，前者表现为工具理性，后者表现为价值理性。国家治理体系和治理能力现代化，就是为了适应社会发展现代化的要求，国家治理体系和治理能力从传统向现代转型和发展的过程与状态。推进国家治理体系和治理能力现代化，是顺应我国现代化发展趋势的重大战略举措。

【关 键 词】治理/治理体系/治理能力/现代化/政治体制改革

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)确定的全面深化改革的总目标。党的十八届三中全会后，学界对推进国家治理体系和治理能力现代化从不同角度进行了探讨，国家治理已经成为学术领域和社会生活中的热门话题。从文献检索的情况看，学界探讨的主要问题有：治理的含义，治理和管理的区别，国家治理和国家统治的区别，国家治理体系和治理能力及其现代化的含义与内容结构，推进国家治理体系和治理能力现代化的路径与措施等。对这些问题的认识和理解，直接关系到对党的十八届三中全会精神的解读，关系到对全面深化改革总目标的认识。

一、推进国家治理体系和治理能力现代化的提出及意义

《决定》为什么提出推进国家治理体系和治理能力现代化?国家治理体系和治理能力现代化的基本含义是什么?对这两个问题的认识和理解，是关系到如何认识和理解全面深化改革总目标的重大理论问题，也是社会主义现代化建设中的重大现实问题。学界对这两个问题解读很多，为广大干部群众学习理解《决定》精神发挥了重要作用。但是，在学者的解读中，一些把重点放在“管理”与“治理”和“统治”的区别上，而不是放在“现代化”上。笔者认为，这是一种偏离《决定》精神的解读。根据习近平同志系列讲话精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，重点应当是“现代化”，即在现存国家治理体系和治理能力基础上，以现代化为目标，将国家治理体系和治理能力向前推进，而不是在区分“治理”和“管理”基础上，按照某些学者的治理观去构建一种全新的国家治理体系和国家治理能力。

“现代化”是工业化的产物，而工业化是以科学技术发展为基础的，是科学技术发展的产物，没有科学技术的发展，也就不会有工业化。工业化的巨大成功，引起了人们思想观念、社会经济体制和生活方式的变革。具体地说，就是在思想观念上，“它导致了人们对科学技术的绝对信仰，由此引起了哲学的根本变革，‘知识就是力量’的信念几乎占据了观念的统治地位”[1]；在经济体制上，实现了由自然经济向市场经济转型，市场在资源配置中的作用逐步加强，最终起决定性作用；在生活方式上，大量人口由乡村生活转向城镇生活。工业化要求劳动者具有高度的组织性和纪律性，分散居住和散漫的生活方式，不能适应工业化的要求。在工业化过程中，劳动者集中居住的比例逐步提高，大量的农民转变为城市居民，城市人口逐步增加，社会生活的城市化水平逐步提高。

现代化既是一个过程，也是一种状态。现代化是不断发展的，其内容也是不断丰富的，在现代化发展过程中的每个时段，都会形成某种状态。把每个时段形成的状态连接起来，就是现代化发展过程的总体画面，亦即现代化的发展史。由于在现代化过程中所处的阶段和发展水平不同，无论是过去、现在抑或将来，各国对现代化的认识和理解是不同的，现代化的目标和任务也是不同的。即使是同一国家，在不同的历史时期对现代化的认识和理解也不完全相同，现代化的目标和任务也会有所不同。在现代化发展进程中，各国都会根据国际形势和国内社会发展状况不断调整现代化的目标和任务。在经济全球化和政治民主化的今天，对于早已完成工业化的西方发达国家来说，社会经济政治文化体制基本定型，现代化的主要任务是抢占科技的制高点，并把它转化为生产力，不断提高经济发展的科技含量，引领现代化的发展方向，以期在经济全球化过程中继续获取巨大的利益。对于发展中国家来说，由于工业化的发展阶段不同，现代化的具体任务也会有所不同，但现代化目标是一致的，既要推进工业化的发展，又要紧跟科技进步，推进信息化，避免走西方国家工业化的老路，实现跨越式发展，即走新型工业化道路。当一个国家的现代化发展到一定阶段时，现代化对传统价值观念和传统治理体制的挑战就会成为一个无法回避的问题。改变传统价值观念，改革传统治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，以适应现代化发展的要求，就会成为国家治理的一种必然选择。区别在于，一些国家的选择是主动的，一些国家的选择是被动的。

改革开放以来，我国现代化进程不断加快，取得了令人瞩目的成就。首先，我国已经实现了由计划经济向商品经济进而向社会主义市场经济的转型，社会主义市场经济体制基本确立。其次，产业结构发生了很大变化，服务业迅速发展，在国民生产总值中所占比例有了很大提高。2013年，第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.0％，第二产业增加值比重为43.9％，第三产业增加值比重为46.1％，第三产业增加值占比首次超过第二产业[2]。第三，科学技术迅速发展，在航空航天、超级电子计算机、超大容量存储设备、高铁技术、宽带移动通信、核能利用等众多领域处于世界先进行列。第四，信息技术发展快，普及程度高。我国拥有世界上最大的互联网和手机用户群体，公民获取信息的途径多种多样，手段和方式便捷。第五，交通运输发达，高速铁路网、高速公路网和其他等级的公路网四通八达，初步形成了现代化的交通运输网络。第六，人均国民生产总值逐步提高，根据国家统计局的统计数据换算，2013年人均国民生产总值已经超过6000美元[2]。第七，城镇化快速发展，2013年城镇人口占全国总人口的比例达到53.73％[2]。第八，人口的受教育程度大幅度提高，2010年第六次全国人口普查数据显示，每10万人中具有大学文化程度的人为8930人。文盲(15岁及以上不识字的人)率下降至4.08％[3]。第九，我国人均寿命大幅延长，《2013年世界卫生统计报告》称，2011年中国人均寿命已达到76岁，高于同等发展水平国家，甚至高于一些欧洲国家[4]。

以上只是我国现代化发展的部分状况。事实上，我国现代化进程是多方面的，引起的变化是全方位的。正如美国学者亨廷顿所言：“现代化是一个多方面的进程，它涉及人类思想和活动的所有领域中的变化。”[5]现代化进程引起的变化，当然包括了国家治理体系和治理能力的变化。改革开放以来，为了适应和推进我国现代化进程，我国不断调整和改革国家治理体系。与改革开放初期相比，国家治理体系已经发生了很大变化，治理能力也不断增强，正在朝着现代化方向发展。但是，改革开放以来所作的调整和改革，大多是一种被动选择，是一种“倒逼推进”的结果，客观上虽然朝着现代化方向发展，但主观上不是有意识地把现代化作为调整和改革的目标，因此，也可以说是一种“自发推进”的结果。

《决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化，是根据建国以来特别是改革开放以来我国现代化发展状况作出的重大决策，也是全面推进我国现代化的一项重大战略举措。习近平同志指出：“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”[6]23《决定》将邓小平的这一战略思想付诸实施，指明了国家治理体系和治理能力建设的方向。它将使国家治理体系和治理能力建设由“倒逼推进”向“主动推进”转变，或者说是由“自发推进”向“自觉推进”转变。这必将加快我国治理体系和治理能力现代化的进程，进而推动我国现代化的全面发展。

二、治理与管理、统治的联系和区别

所谓治理，是指国家、社会组织和个人单独或者合作处理国家或社会事务的过程。某一主体单独处理国家或社会事务的过程，一般沿着自上而下的路径进行，是一种一元单向管理。这种一元单向的管理也是一种治理，即一元单向治理。主体之间合作处理国家或社会事务的过程，也是一种管理。与前者不同的是，这种管理的主体是多元的，路径和方式也是多种多样的，是一种多元多向的管理，也可称之为多元多向治理。在多元多向治理中，主体之间的合作多种多样，既有同类主体之间的合作，也有非同类主体之间的合作。从主体上看，国家之间的合作、地方政府之间的合作、社会组织之间的合作、个人之间的合作，都属于同类主体之间的合作；国家、社会组织和个人之间的合作，则属于非同类主体之间的合作。从路径上看，既有自下而上的合作，也有自上而下的合作，还有横向的合作。

关于管理与治理的关系，看问题的角度和重点不同，结论也会不同。当侧重于管理时，可以说管理中包含了治理；当侧重于治理时，也可以说治理中包含了管理。用管理还是治理描述国家、社会组织和个人单独或者合作处理国家和社会事务的过程，是一种学术范式和社会话语的选择。

从学术上看，不同的学者，在理论范式选择上的偏好会有所不同。偏好的背后，是学者强调的问题或问题的重点不同。从社会发展过程看，由管理到治理，是一种社会话语的转换。在社会发展过程中，话语转换是一种常见现象。随着社会的发展。一些话语逐步退出历史舞台，或者由流行话语转变为很少使用甚至被人们忘却的话语，另一些话语又流行起来；一些描述或表达某一问题的话语，因人们强调的内容和重点不同，也会出现变化。人们会选择或创造适当的词汇来表达对内容和重点的关注。当人们选择某一词汇来表达对内容和重点的关注时，往往会在原来的基础上赋予该词汇更多的含义，当社会普遍接受后，该词汇就会成为社会生活中的高频词。因此，当某种话语出现转换时，新话语会从一个侧面反映出转换时期的社会特点。

这里需要特别指出的是，一些话语的转换与学术研究密切相关，学术研究中的某些话语通过各种途径逐步走向人们的生活，成为社会生活中的常用语，在进入党政机关的重要文件后，最后成为社会生活中的流行话语。“治理”一词在我国由一个使用不多的词汇逐步变成普遍使用的高频词，就充分说明了这一点。从文献检索的情况看，建国后，在政府文件和其他文献中，“治理”概念一直被采用，但其内涵不断拓展。从1949年至1965年，人们在谈论“治理”时，主要针对自然界，讲的是江河、沙漠、山坡、盐碱地、碱洼地、涝洼地、沟壑和山川等的治理；“文革”后期(1970年代初中期)，将治理对象扩展到工业领域，讲的是工业废水、废渣、噪声和废气等工业废物的治理和利用；党的十一届三中全会至党的“十四大”(1978年至1992年)，将治理对象扩展到社会事务，讲的是社会治安、城市交通、经济环境和通货膨胀等领域的治理；党的“十四大”以后(1993年至今)，治理对象进一步拓展，几乎涉及社会生活的各个领域。

随着治理对象的不断拓展，“治理”一词的使用频率逐步提高，内涵也不断丰富。1990年代以前，人们主要在“整治”“驯服”“改造”和“控制”等意义上使用“治理”一词，是指人类社会对自然界、人类社会的创造物(工业废物)的一种“整治”或者“驯服”“改造”和“控制”。1989年世界银行在讨论非洲发展状况时，首次使用了“治理危机”一词。此后，“治理”一词被西方学者广泛使用，把它作为描述和分析国家、社会组织和公民个人合作处理国家和社会事务的学术范畴，并把它与传统的“管理”概念区分开来，认为“治理”的特征是主体的多元性及地位的平等性，决策过程的协商性及结果的共识性，实施的协同性及效果的多赢性。治理理论强调社会自治，