唐天伟 曹清华 郑争文：地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，将推进国家治理体系与治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标，且到2020年在重要领域和关键环节改革上取得突破性进展。国家治理体系与治理能力现代化战略的推进是一项复杂而艰巨的伟大工程，中央负责国家战略规划，战略的执行者则是各地方政府，各地方政府的治理能否实现现代化是国家战略能否实现的基础与关键。

“国家治理体系和治理能力现代化”中的“国家”是一个整体概念，可以依据功能、区域或政府层级对国家进行分解。依据政府层级对国家进行分解，国家治理的现代化可分为中央政府的治理现代化与地方政府的治理现代化。①由于中央政府与地方政府的职能范围及其治理效果的表现形式是不一样的，地方政府的治理只能在中央政府既定的宏观调控政策下进行，自主性较弱，②因此须将地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度评估等与国家治理现代化或者中央政府治理现代化的区别开来，以利于推进地方政府治理现代化实践。

一、地方政府治理现代化的内涵

所谓“推进国家治理体系和治理能力现代化”，即是改革国家治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求。同理，推进地方政府治理现代化，即是改革地方政府治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求。

(一)“现代化”、“治理”与“治理现代化”

罗纳德・英格尔哈特(R.Inglehart)指出，现代化的进程与工业社会的进步带来了社会文化的转型，即物质主义的价值观(强调经济与物质安全的第一位)向后物质主义的价值观(强调自我表现与生活质量)转型，这种转型会使得民众越发渴求民主制度并在民主制度建立时予以支持。[1]在工业化完成之后的二十世纪七十年代，西方社会发展方向发生了根本转变，开始进入后现代社会，后现代化的核心社会目标是由加快经济增长转变为提高人们的生活质量与增加人类幸福。同时，不仅是西方社会按照这样的方向发展，英格尔哈特提出中国也必将沿着这样一条道路向前发展。由此可见，随着工业

①国家治理体系现代化是一个包含从中央到地方一以贯之的系统性制度设计，但地方政府在这个系统性制度设计中有它的能动性，在国家治理现代化事业中亦相应地各司其责。

②我国的央地关系本质上属于中央集权型，虽然改革使中央向地方分权，但中央集权的性质不会发生根本变化，地方政府的自主创新只能是在维护中央统一权威基础上的自主创新。地方政府只能在中央控制与地方的自主创新之间寻求一种制度平衡式自主性。另外，我国的政绩考核等特定的考核决定了特定的地方政府行为，即使改革使中央向地方分权，地方政府的自主创新行为亦颇受中央政府的牵制，前者主要功能是制度设计、后者主要是制度执行的角色不会根本变化。

化推进与社会民众文化价值观转型，新的“现代化”不仅仅指经济的丰裕，而且包括能给社会带来普遍幸福、提高人们生活质量的其他要素，这些要素包括自由、公正、平等、自主参与、协作等。因此，新的“现代化”既意味着“生产力(效率)的解放”，又包括“人性的解放与平等”。

在二十世纪九十年代，“治理”一词开始作为“统治、管理”的对应事物而受到国际组织、各国政府及学术界者的广泛关注。1992年，世界银行发表年度报告《治理与发展》，并于之后的1999年推出受到广泛引用的全球治理测度KKZ指标体系；1996年，联合国开发署发表年度报告《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》；同年，OECD发布《促进参与式发展和善治的项目评估》等。美国的克林顿政府、英国的布莱尔政府与德国的施罗德政府等明确把“少一些统治，多一些治理”作为其不同于往届政府的新政治目标。研究治理理论的权威詹姆斯・罗西瑙(JamesN.Rosenau)、罗茨(R.Rhodes)、格里・斯托克(GerryStoker)等指出，治理与统治有重大区别，治理意味着社会管理的主体未必是政府，意味着政府管理行为必须符合法治、民主、责任、效率、有限、合作、协调等治理理念。[2]

“治理现代化”则是我党十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标后，针对我国国家治理体系与国家治理能力(主要指政府行为)存在诸多弊端以致不能适应现代社会各方面发展要求而提出的一个新概念。上个世纪五六十年代，我国提出了实现“四个现代化”(工业、农业、国防及科学技术的现代化)的战略规划，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是自提出四个现代化之后所提出的第五个现代化。[3]“四个现代化”基本等同于工业化，体现的是工业社会的特点与物质主义的价值观；第五个现代化的提出既立足于前四个现代化，又是对它们的一种扬弃。在我国经历三十多年的经济高速增长后，伴随而来的是严重的环境污染、食品危机、贫富两极分化、社会道德沦陷等诸多社会问题，民众从对经济发展的关注开始转向对民主政治或者说国家与政府有效治理的渴求，执政党与政府存在的合理性也由原先依赖于经济建设成就转变为以经济增长为基础的社会建设成就，党和国家适时提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略正是适应了时代的要求和民众的呼声。

在此，“治理现代化”既是一种治理理念，也是一种治理过程和治理结果，意味着国家与政府的治理要适应中国特色社会主义现代化事业的发展要求，要建立并实践与时俱进的现代化治理理念，能够在促进社会生产力(效率)解放的基础上促进人性的解放与平等，以改善民众的生活质量、提高民众的幸福指数。

(二)“地方政府治理现代化”的内涵

国家治理体系是包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，现代国家治理体系三个最重要的次级体系分别是政府治理、市场治理和社会治理。[4]其中，基于政府的核心地位和主导功能，政府治理的现代化构成实现国家治理现代化的最关键因素。以往国家治理中的诸多弊端源于没有正确处理政府、市场和社会的关系，政府管理中“错位”、“越位”与“缺位”问题同时存在，因此须在厘清政府治理的边界基础上界定政府治理现代化的涵义。

在政府与市场的关系上，“用足市场、慎求政府”。政府的职责，是创造条件促进市场机制的完善与市场功能的有效发挥，市场能发挥功能的领域政府不能插足[5]；在政府与社会的关系上，政府与市场均失灵的治理领域应由社会组织(第三部门)发挥其作用，政府通过有效引导与正确监督使社会组织获得应有发展空间并促其积极发挥功能。适应于此，政府要由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。[6]若地方政府能切实进行以上转变，其治理也就开始朝着现代化方向迈进了。

关于对政府治理的评价，加布里埃尔・A・阿尔蒙德(GabrialA.Almond)等主张用行政体系(体系适应、体系协调)、行政过程(民主、公正、认同)和政策结果(安全、福利、自由)标准。[7]基于此，评价政府治理是否现代化可从两方面进行，一是政府的治理体系是否现代化，包括政府行政体制与其行政人员能力是否现代化。弗朗西斯科・福山(FranciscoFukuyama)指出，政府的治理质量取决于官僚(行政)体系的能力与其自主性的互动。[8]按照福山的观点，官僚(行政)体系的能力取决于行政人员的专业化水平，自主性则取决于行政体制的情况。二是政府的治理过程与结果是否现代化，可以通过政府履行其法定职能的“产出”来衡量。

若把政府按两个层级划分，政府可划分为中央政府与地方政府，两个层级的政府职能结构是不一样的。相对于中央政府的顶层设计者地位，地方政府是顶层设计的具体治理主体，其职能具有执行性(执行中央政府决策)、相对独立性(具有一定的自主权)、区域性(对所在地域进行治理)与衔接性(衔接于中央政府与民众之间)等特点。[9]可以看出，地方政府在治理地域、治理内容、治理方式等方面均与中央政府治理有所区别，对其治理现代化的评价与对中央政府的亦应有所不同。基于治理目标的一致，两个层级的政府所秉持的现代化治理理念应该是一致的；从治理体系、过程与结果是否现代化的角度分析，地方政府治理现代化内涵指的是，地方政府在秉持现代化治理理念的基础上，改革其治理体系，在本治理区域内依法履行其治理职能，有效促进本治理区域内的经济持续增长和社会公正、自由与平等。

二、地方政府治理现代化的特征

在社会政治生活中，“治理”是一种偏重于工具性的政治行为，也是一种价值性的政治理念。有关什么是“治理”的论述很丰富，但普遍的观点是现代政府治理是符合民主、法治、责任、服务、效率、有限、协作等现代化政治理念及其相关特征的治理。我国地方政府要走向治理现代化必须树立现代化政治理念、革除传统管理弊端以形成下述现代化治理特征：

(一)现代的治理模式：从“统治”走向“治理”

“统治”与“治理”都可以看作是政府为达成社会秩序而协调各种利益关系的一种管理过程和管理模式，不过两者的治理模式有明显区别。统治是依赖于强制性的国家权力通过强制手段达成社会秩序的，这种社会秩序是外生的、强制性的。显然，在统治模式下，“政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。”[10]与此相对，治理则是以民主、合作为基础通过谈判协商而达成社会秩序的，这种社会秩序是自生自发、非强制性的。显然，在治理模式下，只有大多数人接受的治理规则才能得到实施。

我国地方政府统治模式的产生，一方面受“民可使由之，不可使知之”的封建专制政治思想的影响，另一方面源于计划经济体制。新中国建立以后，我国很快选择了计划经济体制。在计划经济体制下，政府的角色功能被空前放大，地方政府全面控制社会经济生活的各个方面，民众的智慧被严重地忽视以致被当作被动的管理对象而成为计划经济机器上的零部件，没有自主性，最终导致经济社会生活死气沉沉。市场经济体制建立后，市场以及公民社会的主动性、创造性开始勃发，社会的多元化发展使得民众对政府作为单一的社会管理主体及其强制性的治理模式提出质疑。在“少一些统治，多一些治理”已经成为很多国家的政治口号和政治实践的背景下，我国政府的统治成分也在日益减少，同时治理的成分在日益增多。地方政府作为国家治理的主体，民众的呼声以及党和国家的高度重视将有助于促其实现从统治模式到新的现代化治理模式的彻底转变。

(二)有限的治理范围：从“全能”走向“有限”

我国地方政府治理现代化必须建立新的社会治理模式。新的社会治理模式强调社会治理主体的多元化与民主、有效政府的角色定位，“全能型”政府则与此背道而驰。“全能型”政府，即无所不能、无所不在的政府，是事无巨细、大包大揽的政府，奉行的是包办的“家长主义”。全能，某种程度上意味着无效、无能。“全能型”政府治理带来的弊端主要包括两方面：一是政府治理效率的低下。政府对微观经济的广泛参与，成为市场机制有效运行的掣肘；政府对社会管理事务的大包大揽，抑制了公民社会的健康成长；与此同时，政府自身的公共服务职能却远远没有履行到位。二是造成对公民权益的损害。因为“全能”，政府权力几乎可以不受限制地侵入和控制社会的每一阶层和每一层面，容易导致对公民合法权益的损害，造成政府与民众关系的紧张对立。

计划经济体制下，基于当时的历史状况地方政府对本地区实行全面管理与控制有其合理性，但随着经济社会生活的正常化，全能型政府治理的弊端日益显现。走向“有限”政府，是走向“有效”政府的前提，同时，民众积极参与到社会管理之中，也意味着民主程度的提高。地方政府应适应现代化社会发展要求，