孟立联：特大城市转型升级中的人口战略与政策研究――以成都为例

人口是发展的载体，所有的转型升级也是人口发展的转型升级。全球经济社会发展与人口转变经验证明，如果没有人口战略与政策的适时有效的调整和转变，经济社会发展转型升级是不可能实现的，即使在某一时期或阶段取得了一定的进展，也会很快回落直至回到起点。 本文以成都为例，研究特大城市转型升级的人口战略与政策。

一、世界城市转型升级的一般人口规律

发源于工业化并与工业化相伴随的城市化，随着工业化的深入推进城市发展与城市转型升级几乎同时发生，呈现出人口、产业、资本等各种资源要素在空间流动与分布上的不断变化，形成城市经济与空间上的周期性变化，即由向心城市化、城郊化、逆城市化和再城市化四个连续的变质阶段构成大都市的空间生命周期（表1）。

向心城市化阶段。这是城市化的第一阶段，基本特征是资金、技术和人才向城市集中，城镇人口迅速增多，中心城区成为城市经济发展的重心。

城市郊区化阶段。这是城市化的第二阶段。特大城市人口激增、市区地价不断上涨，加之汽车广泛使用，人口向郊区转移，引发住宅郊区化和公共服务向郊区延伸，城市经济发展重心也逐渐向郊区转移，新城区以及各种类型的经济开发区规划和建设成为城市经济发展战略的重要内容。

逆城市化阶段。这是城市化的第三阶段，也可以被认为是郊区化的深化阶段，城市中心区人口向郊区外的地区转移，郊区人口也向外迁移，导致都市区人口出现负增长。

再城市化阶段。再城市化阶段的城市化过程出现在发达的欧美国家，兴起于美国。20世纪80年代美国东北部一些城市积极调整产业结构，发展高科技产业和第三产业，积极开发市中心衰落区，以吸引年轻的专业人员回城居住，加上国内外移民的影响，中心市区实现人口正增长。这一过程就是再城市化过程。从信息化角度来看，"信息时代"是城市发展第四发展阶段的开端，又被并称为城市的信息化阶段。

不同城市化发展阶段的转变与发展，客观上存在着一些明显的战略转型点或"拐点"或"征兆"。在城市发展拐点前后，推动城市发展的一些关键因素发生变化，从城市化到城郊化、从城郊化到逆城市化，以及从繁荣到衰退、从萧条到复苏等城市发展周期不同阶段的转换点都可以看作城市战略转型点。纽约、伦敦、东京等国际中心城市就是在这些关键时期，更早更准确地把握了转型时机，主动调整发展战略，赢得了比其它城市更快的发展，并因此确立其国际中心城市的地位。

需要指出的是，在城市发展中，城市转型不是在某一点上的战略转换，而是更多地表现为一个渐进的动态过程。这个过程一般包括调适、分解、整合、跨越四个阶段。调试是指对所处的社会经济发展阶段、竞争环境以及资源条件进行分析，确定调适框架，使城市与环境互动。分解是针对城市发展过程中的薄弱环节，可能出现的转折点进行研究、分类，通过把握转型点、拐点、机遇期、转型期等战略窗口来寻找化解问题的突破口。整合是从城市各类要素资源的全局出发找准当前的优先级，在垂直和水平两个向度进行优化配置，实现"条"与"块"的重组、升级。跨越则是利用后发与赶超优势，缩小发展阶段、发展空间、发展速度、发展质量与发展代价的差距，从局部突破带动整体跨越。调适、分解、整合、跨越四个阶段构成一个完整的城市转型链，不断地随内外环境和条件的变化而间隙性、周期性的循环，形成城市的动态发展与演进过程。

一般情况下，城市核心区出现逆城市化的时间最早。城市的内圈层出现整体的逆城市化代表了城市化发展的新阶段。由于工业化进程以及经济结构的差异，纽约最早进入逆城市化阶段，时间在20世纪50年代，伦敦在70年代早期，东京则在80年代。纽约曼哈顿地区、内伦敦、东京中央区等人口密度较大的城区最早出现逆城市化现象。与此同时，核心外围式空间形态结构被打破。东京、纽约、伦敦的实践表明，城市化加剧阶段，人口向特定区域积聚的现象特别明显，出现了人口密度的极大值。城市内部人口布局调整的首要对象是人口高密度积聚区，人口分布的"同质化"是共同趋势。"同心圆"结构模式逐渐被打破，尤其在人口快速积聚期安排"缓冲区"是共同的选择。

二、成都人口趋势与转型升级的结构性矛盾

改革开放30多年来，成都在农村改革、国有企业改革、统筹城乡综合配套改革等许多重要领域走在了全国改革的前沿，改革开放推动成都经济社会发展实现了历史性的跃升。诚如中共成都市委第十次代表大会上所指出的，成都发展已进入"新阶段 ，基本特征就是实行城乡统筹发展、推进城乡一体化。这不仅标志着成都城市化进程进入了第二阶段 ，也昭示着成都转型升级的基本方向：郊区化。统筹城乡发展、推进城乡一体化即是成都城市化之郊区化的重要路径。然而，成都的统筹城乡发展、推进城乡一体化的依托的高密度城市化战略，则把城市化之郊区化推向了另一面。所以，在成都综合经济规模不断扩张的同时，成都环境质量却在走向另外一面，2013年环境空气质量在全国属中下游水平。

（一）成都人口规模扩张与成都经济转型升级的矛盾

成都处在城市化之第二阶段，内在地要求成都市中心城区人口规模的膨胀到了应该疏解的阶段。2006年发布的《成都"十五"城市化发展规划问题研究》正是按照这一内涵要求，提出了"逐步降低中心城区生活与居住用地比重，降低行政用地比重，缩小中心城实际居住人口规模，争取在'十五'期间将市中心内的生活居住用地比重降低到40%以下，将中心城区人口由原来的80万人降至70-75万人左右。"

客观地说，这个研究结论及其政策指向是正确的，符合城市化发展的一般规律，也是符合成都自然资源禀赋特征的。根据中国科学院遥感所的数据，穿越成都的岷江（不包括大渡河、青衣江）其径流量排在全国27大河流之后。成都水资源利用率达71.64%，远超过了安全水资源利用率40%的警戒线。岷江都江堰现状水资源开发利用率达80.3%，最大限度的新增供水量不足20亿立方米。 2007年，成都市发展改革委员会立项课题《成都人口容量与水资源安全研究》显示，2020年成都最大人口承载力为1396万人，在中长期污水处理能力得到较好改善的话最大人口承载力可以提高到1640万。 其他的研究也证实了这一结论。 四川大学人口研究所运用多目标决策分析方法对成都人口承载力进行了分析 ，在确定人口承载力的最终结果时，取五种方法的加权综合值。五种分析方法的计算结果是，多目标决策分析得到的最大人口承载力为1452.44万人，灰色预测法得到的人口容量为1315.89万人，总体预测的人口规模为1408.66万人，分圈层预测的人口规模为1483.50万人，层次分析法得到的人口容量为1506.88万人。五种方法的权重分别为：0.25，0.05，0.10，0.20和0.40，最终，成都市2020年最大人口承载力为1469.22万人（表2）。

显然，成都常住人口数量已超越或接近成都最大人口容量，超越适度人口规模。2013年，成都常住人口1540万左右（表3）[1]，是1978年常住人口的近2倍，也就是说，35年时间成都人口几乎翻了一番，人口年均增长速度达13.85%。这样的人口增长速度使成都本已得到一定缓解的生态压力重新进入人口压迫生态环境的状态（表4）。2010年成都市常住人口比2000年增加近391万，增长38.6%；耕地面积2009年比200年减少19.41%，水资源总量减少12.75%。“一增一减”的长期趋势，成都自然生态环境的恶化则是不可避免的了（表5）。2013年，成都中心城区降水年平均pH值为5.44，酸雨频率为18.0%，酸雨频率增加3.1个百分点。

由于成都人口规模已经超越成都生态容量的最大人口承载力，降低生活品质既是客观的，也是必然的。"成都市打造西部核心经济增长极综合评价报告"显示，城市品质及居民生活质量领域是影响成都成为"西部经济核心增长极"的关键因素。2013年，成都市城市品质及生活质量影响力评价指数为50.2%，在11个西部城市中居第5位。3项评价指标中，影响最大的是空气质量综合指数成都为5.89，仅优于西安，居第10位。

（二）成都人口年龄结构老化导致的人口活力递减与成都经济转型升级的矛盾

成都是开展计划生育较早且又是生育政策相对较严的城市，户籍人口老年化且走向重度老年化是不可逆转的发展趋势，即使在生育政策调整的大背景下，如果不对生育政策进行更加开放、重大的调整，靠外来人口支撑的成都人口红利将会随着老一代农民工的回归故里而丧失，成都户籍人口的老年化（表6）将使成都改革与发展的活力大大降低。据成都市老龄委公布的数据，成都户籍人口2012年为1173.34万人，其中60岁及以上老年人口223.04万人，占户籍总人口的19.01%；64岁及以上老年人口151.7万人，占户籍总人口的12.93%。

成都老年人口比例的快速提升是生育率下降的必然结果，虽然流动人口使成都65岁及以上老年人口下降了3个百分点左右，但由于成都经济发展水平在全国同类城市中并不算出色，成都是一个典型的未富已老城市（表7）。在中国巨型城市中，成都的人均GDP属较低之列，而人口老龄化却属较高之列。"一高一低"反映了成都是一个未富已老城市，虽然其中有农村人口比例的影响，农村人口比例越大被平均的人口越多人均GDP降低的量也就越大，如西安市城镇户籍人口占七成多，比成都高30个百分点左右，如果成都的这种人口结构和经济发展状况没有一个改变的话，成都的未来并不会如想象的那样乐观。