王浦劬：论转变政府职能的若干理论问题

摘要：推进政府职能转变，是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节，也是我国政府管理体制改革的重点难点命题。本文根据党的十八大、十八届三中全会、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，从国家治理现代化的崭新角度和认识高度出发，审视和省思了转变政府职能的功能意义、目标定位、本质抓手、践行思路、法治路径和实现机制等基本理论问题。

［关键词］政府治理现代化；转变政府职能；基本理论再省思

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)01-0031-09

［收稿日期］2015-01-05

［基金项目］国家哲学社会科学重大项目“推进国家治理体系现代化研究”(14ZDA011)

［作者简介］王浦劬，江苏盐城人，北京大学、复旦大学、吉林大学、中山大学国家治理协同创新中心联合主任，北京大学政治发展与政府管理研究所所长，北京大学政府管理学院教授、博士研究生导师。

政府职能，是指国家行政系统根据国家和社会发展的需要，依法承担的职责和功能。

改革开放以来，在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观指导下，随着社会主义市场经济和全面建设小康社会历史进程的全面发展，随着行政管理体制改革不断进展，随着人们对于深化行政体制改革的认识逐步深化，转变政府职能逐步成为深化政府行政管理体制改革和建设中国特色社会主义行政管理体制的逻辑进路和关键要枢。1988年第七届全国人民代表大会通过的《政府工作报告》即确认政府“机构改革主要着眼于转变职能。”［1］此后，转变政府职能，一直被确认为改革政府行政管理体制、建设中国特色社会主义行政管理体制的核心命题和第一要务。

进入新时期以来，党的十八大、十八届三中全会、四中全会在谋划全面建设小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的总体部署中，进一步确定从政府职能转变入手深入推进行政管理体制改革。①以习近平为总书记的党中央主持制定和通过的十八届三中全会、四中全会《决定》，从推进国家治理现代化的总体目标出发，阐发了以转变政府职能为牵引，深化行政管理体制改革的任务和路径，由此为我国行政管理体制的改革和政府职能转变提供了新颖视角和思想指南。

我国政治体系的基本结构和运行功能表明，政府行政管理体制是执政党与人民、国家与社会、政府与市场辩证互动的联系结点和实现枢纽，而行政管理体

①党的十八大明确提出，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把政府职能转变列为改革的重要内容，明确要求“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法全面履行政府职能确定为深入推进依法行政和加快建设法治政府的首要任务，明确指出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”制改革则是推进党的领导、人民当家做主和依法治国有机结合和深化实现的有效路径，因此，国家治理的现代化，根本前提在于坚持和完善中国共产党的领导，关键内容在于政府治理现代化。而推进政府治理现代化的逻辑前提和实践起点，则在于转变政府职能。“政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。”［2］为此，切实加快政府职能转变，是全面深化改革，推进国家治理现代化的核心环节和实践抓手。

正确的理论认知是改革发展实践的向导，“理论创新对实践创新具有重大先导作用，全面深化改革必须以理论创新为先导。”［3］在深入贯彻党的十八大、十八届三中全会、四中全会和习近平总书记重要系列讲话精神过程中，回溯改革开放以来我国行政管理体制改革的历史轨迹和探索成就，从国家治理现代化的崭新角度和认识高度出发，进一步审视和省思加快转变政府职能的理论精髓和内涵意蕴，不仅是新时期准确把握政府职能转变的认知遵循和规范要求，而且是新常态下进一步深入探索行政管理体制改革路径，达成国家治理和政府治理现代化目标的实践指引和操作指针。

一、关于转变政府职能的功能意义

改革开放以来，我国先后进行了七次大的行政管理体制改革，在这一过程中，随着行政管理体制改革的不断发展，关于政府职能转变的功能意义的认识也在不断深化。总体来看，从1982年到2008年，关于政府职能转变的功能意义的思想认识与我国行政管理体制改革基本同步［4］，主要呈现三个发展阶段：第一阶段，1978年党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大。在这其中，1988年第七届全国人大政府工作报告指出，政府职能转变的功能意义，主要在于合理设置机构，“重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。”通过机构的撤销合并精简调整，实现“转变职能，划清职责范围，配置机构。”［5］第二阶段，1992年党的十四大召开到2002年党的十六大之前。1993年，第八届全国人大通过的国务院机构改革方案，从建立社会主义市场经济体制的角度，对于政府职能转变的意义和功能进行了阐发，“这次机构改革和以往机构改革的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。”［6］第三阶段，2002年党的十六大召开到党的十八大召开之前。2002年，党的十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，把行政管理体制改革上升为“推进政治体制改革的重要内容”、“推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”据此形成并且由十届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，在强调政府对经济进行宏观调控的基础上，赋予政府社会管理和公共服务的职责和要求，“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”［7］

进入新时期以来，国内外环境发生了极为广泛而深刻的变化，社会经济发展的任务和要求赋予政府职能转变更加深厚广阔的功能意义。十八届三中全会《决定》明确指出，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系，而政府与市场关系的关键在于市场在资源配置中发挥决定性作用。《决定》的这一重大理论突破，不仅阐发了市场机制在资源配置中的决定性作用，而且为政府职能转变确立了全新的坐标。政府职能转变的功能意义既在于促进政府机构流程和行政管理体制的改革，又在于推动经济和社会可持续发展，还在于发挥社会主义市场经济体制优势，这就使得政府职能的转变在改革与发展有机结合的意义上加载了更加积极的功能，其集中体现在，通过政府职能全面转变，构建新型的政府与市场、政府与社会关系，由此释放和激发市场和社会蕴含的巨大活力，为经济和社会的可持续发展注入积极动力。党的十八大、十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》、十八届三中全会、四中全会的《决定》，都贯穿了这一精神。2014年12月12日，李克强总理在国务院常务会议上的讲话中就此阐述指出，在新形势下，“政府推动经济发展不能过分依赖财政和货币政策进行‘强刺激’，但却须不时对行政管理体制改革进行‘强推动’，通过简政放权、放管结合，更大激发市场活力，更多释放改革红利。”［8］由此明确阐述了发展需要紧紧依靠改革，转变政府职能具有促进发展的功能意义。

从行政管理体制改革与经济社会发展有机结合上赋予政府职能转变以功能意义，不仅把政府职能转变确认为行政管理体制改革的着眼点，而且把政府职能转变从行政管理体制改革提升为国家经济社会发展的着力点。同时，赋予政府职能转变以促进和激发经济社会发展意义，使得政府职能转变的广度、深度和速度现实而具体地体现为国民经济和社会发展的实际绩效，而国民经济和社会发展的绩效也转而为政府职能的转变确立了可衡量的标准和尺度。

二、关于转变政府职能的目标定位

作为行政管理体制改革的出发点，政府职能转变的目标几等于行政管理体制改革的落脚点。在现代化建设实践中，政府职能转变的目标定位随着改革的发展而不断深化。党的十八大明确指出，政府职能转变的目标在于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”，进而“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。［9］嗣后，党和政府领导人对于政府职能转变目标进行了丰富的表述和阐述，包括“法治政府”、“服务型政府”、“效能政府”、“责任政府”、“透明政府”、“廉洁政府”、“创新政府”、“现代政府”等等。这些表述本质上都是对于十八大确定的政府职能转变目标所作的不同层面维度和价值取向的强调和阐述。

党的十八届三中全会通过的《决定》所确定的全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。［10］因应国家治理现代化的总目标，政府行政管理体制改革的目标必然是政府治理的现代化。而政府治理的现代化，就是在中国共产党领导下，形成政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，形成“一元主导、多方参与、协同治理、交互作用”的基本格局和体系结构，并且提升相关主体的治理能力。

政府治理现代化的要求，实际上把政府职能转变的目标设置在政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的基座上，由此使得政府职能转变不仅仅单方面涉及政府自身体系结构、流程方式和体制机制，而且涉及中国共产党领导下协同共治的多主体及其相互关系。为此，“使得国家和政府权力的循法有效行使与公民权利的依法实现和保障有机结合，使得政府治理与民主行政有机结合。而由此双重逻辑出发，建设法治政府和服务型政府，正是全面深化改革总目标在新时期深化行政体制改革方面的具体目标体现。”［11］而依循政府权力与公民权利合作共治的主线，在相关诸主体之间科学合理分解配置和依法赋予政府职能，使得政府的职能在政府、立法机关、司法机关、市场主体、社会组织和公民之间恰当分解、合理归位，由此造就有限、有为、有责、有能和有效的现代政府，塑造有责、有能和有为的有序参与共治诸主体，构建政府与其他主体的结构性良好共治关系及其实施机制，则形成了国家治理和政府治理现代化意义上政府职能转变的目标和任务。

三、关于转变政府职能的本质抓手

在长期的改革实践和理论省思中，关于转变政府职能的抓手和切入点，形成了诸多观点和主张，诸如：基于政府职能转变的内容，主张从政府职能的事项和事务着手，从范围、属性和层级等方面深入改革、合理调整和确定政府行政管理事项和事务，由此实现政府职能转变；基于政府职能以政府机构为载体而设置，两者之间具有双向互动联系，“转变职能是机构改革的主要依据，机构改革则是落实健全转变职能成果的主要载体”，［12］为此，政府职能转变的切入点，是政府机构、编制、职位和部门的改革和调整；基于政府流程对于政府职能转变意义，认为“政府职能转变是行政流程优化的启动原点与所欲达致的目的所在，行政流程优化的实效是政府职能转变的应然与实然之间关系的具体表征，行政流程优化昭示着政府职能转变的根本方向与潜力挖掘的可能程度”［13］，由此主张从优化政府流程着力推进政府职能转变。无疑，这些主张从不同角度和层面体现着行政学者和管理者对于转变政府职能切入点和实际抓手的认真探索和思考。

在现实性上，