桑玉成 鄢波：论国家治理体系的层级结构优化

摘要：当前我国国家治理层级结构中存在的问题主要是央地关系缺乏制度化规范，纵向层级间的权力配置和职能界定模糊不清，上下形成职责同构。职责同构现象同宪法法律规定和资源分配现状有关。自上而下的同构组织与自下而上的社会利益表达存在结构性分离。要完善治理体系，需要将国家与市场、社会边界进行区分，并在不同政府层级间合理配置职权和治理资源。

关键词：国家治理体系；央地关系；职责同构；条块冲突

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，首次将“治理”提升到国家改革的战略层面。之后，习近平总书记又对“国家治理体系和治理能力”内涵进行了阐述，认为“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。国家治理体系和治理能力的现代化很快成为政界和学界探讨的热点。

我们认为，国家是否能够实现有效治理，体系的搭建至关重要。现代化的治理体系可以充分协调国家与社会不同治理主体的关系，并将不同层次和领域的治理子机制连接起来，各司其职，有序互动，进而实现治理的民主化、法治化和高效率，也为治理能力的提升奠定制度基础。其中，治理层级结构涉及到政治领域内各个层级间的职权配置，具有重要影响。而中央与地方之间的关系又是治理层级结构的关键核心，因而素来为学界所关注。本文将其做为分析重点，梳理既有研究并讨论当下中国治理结构中的一些问题及其产生的影响，并在此基础上就当代中国国家治理体系的层级结构优化问题，进行研究探讨。

一、问题的提出

关于当代中国央地关系的研究，呈现出一副矛盾的图景。一方面中国被认为是威权主义国家，中央享有绝对的权威，特别是在分税制改革后，“财权上移事权下沉”，中央将治理目标层层下压，在这一过程中，考核指标被层层细化和逐级加码，基层政府负担沉重，运作困难，忙于各种形式的考核应酬，并且日益脱离社会，成为悬浮型政权。不仅如此，中央政府还拥有“专断性权力”，可以叫停常规政治运作，调动国家资源，开展运动式治理，或者通过财政转移支付进行项目制治理。另一方面，地方政府似乎并不唯中央马首是瞻，也拥有相当大的自主权，能够对辖区事务进行管理，有时甚至可以与中央博弈，削弱中央政府能力，在税费改革中对中央采取“反倒逼”策略，通过开发土地和变相借债软化中央预算约束，从而获得既独立于上级又独立于公众的“地方政府自主性”。学者们提出一系列概念来概括这种现象，如“碎片化威权主义”、“分权化的威权主义”等，其中，“中国特色财政联邦主义”的理论最为强调中国分权化结构特征，认为财政分权和行政分权导致了中国与众不同的经济增长，甚至是强调中央掌控人事权的晋升激励解释也承认，政治锦标赛的参与者（地方官员）能够控制和影响当地治理绩效是其理论前提之一。为何会出现这种中央与地方政府之间强弱对比摇摆不定的情形呢？我们认为，央地关系中这种矛盾情景是国家治理层级结构自我调试紊乱的表现。由于一直以来中国的央地关系缺乏制度化规范，纵向层级间的权力配置和职能界定模糊不清，纵向权力配置因时而异或因事而异，缺乏持续性和稳定性，因此中央（地方）政府表现出“时强时弱”的特征。

二、目前中国治理层级结构的优势及其面临的挑战

治理结构是治理主体各子单位间分工与协作的制度安排。当前，中国的行政层级可分为五级：中央―省级―地级―县级―乡级，截至２０１２年底，我国省级单位共计３４个，地级单位共计３３３个，县级单位共计２８５２个，乡级单位共计４０４６６个。可以发现，中国治理层级链较长，随着层级的下沿，治理单位数量骤然增加。由于中国采用单一制的国家结构形式，各级行政单位均受中央政府统一领导，面对幅员辽阔的国土和千差万别的地方环境，中央政府采取行政逐级发包和属地化管理相结合的方式进行治理?，中央将治理目标和行政权力下放到省一级，然后省级政府沿着治理链条向下逐级发包，每级政府拥有属地内行政、经济和社会事务管理权，每个属地自成体系，属地之间相对独立。

中国的治理结构拥有相当程度的灵活性。在经济发展方面，多层次多地区的Ｍ型层级结构促成了非国有部门的扩张，推动改革开放后中国经济的持续增长，财政上的分权使得地方政府对下级政府和辖区内各种经济体表现出利他主义特征，推动地方工商业发展，而中央也可以在不同地区进行经济政策的“分级制实验”，筛选成功典型进行推广；在社会管理方面，由于中央政府掌握人事权力，地方政府掌握辖区内行政权力，这种“上下分治的治理体制”将社会风险控制在局部区域，保证了整体的稳定。

然而，我们认为，这种治理体系也面临一些挑战。由于行政层级链过长，信息失真和政策扭曲现象时常发生。大多数国家的纵向层级约为三层或四层，中国的行政层级达到五层。而且，这里还不包括具有准行政性质的居委会和村委会。例如，在当下中国方兴未艾的城市社区网格化治理中，居委会实际上是治理的基础单元，承担了大量准行政工作；在农村，村委会也部分承担集体资产管理、基础设施建设、维护社会稳定、检查计划生育等任务。需要指出的是，政策扭曲和信息隐瞒现象在诸如此类的准行政治理环节相当严重。对于高层决策者来说，这种信息损耗代价沉重。根据经典财政联邦主义者的观点，相对于其他行政主体，地方政府对当地的信息掌握最为充分，在提供公共服务时具有针对性。而在当今中国压力型体制下，任务目标层层下压，地方的需求信息则难以自下而上流动，行政层级的增多必然强化这种趋势，使得高层管理者对新的治理问题感受力和应对力弱化；其次，改革开放后中央进行干部管理体制改革，干部管理由下管两级变为下管一级，各级干部主要对其直接上级负责，这种管理机制加强了上下级官员之间正式和非正式联系。当上下级官员共同面临考核时，会采取“共谋”的手段应付考核，或者在政策过程中选择重要并且可量化的考核指标，进行“选择性执行”。可见，行政层级的增多同样会强化这些趋势，导致政策扭曲、梗阻现象屡禁不绝。

更重要的挑战还在于，在制度安排上，中国不同层级政府都在做大致相同的事情。中央目标制定出来后，通过激励机制和监督考核等方式，督促下级政府完成目标。由于行政组织的同构，地方政府主要任务与中央高度重合，缺乏多样性，这与当下社会多元利益需求发生错位，引起诸多问题，如城市倾向的经济政策引发城乡差距扩大、公共财政支出中存在“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的结构性倾向、弱势群体子女的教育机会不足导致的阶级再生产?，还有近来屡屡出现由征地拆迁、环境保护、社区维权等引发的社会群体性事件。治理目标本身具有多重性，各目标之间可能存在一定冲突（如经济发展和环境保护），国家越是试图通过组织上的同构推进政策统一执行，实际上就越有可能忽略主要治理目标之外的社会诉求，经过长期积累，形成新的治理问题。

三、中国治理体系的非制度化治理结构及其制度基础和现实背景

制度学派研究表明，制度是一种均衡，是由众多个体在长期互动过程中建构出来的行为规则。当个体行为可预期时，这种互动会呈现出稳定的状态。反之，如果制度比较模糊或者缺乏约束力，制度参与者的行为难以预期，个体便会产生机会主义心理，追求短期效应最大化，制度发挥效力所需的长期性和稳定性的条件便不复存在。

我们认为，中国治理体系主要问题是治理层级结构的非制度化。有学者将控制权概念化为目标设定权、检查验收权和激励分配权，并根据三种控制权在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式，对中国央地关系做出一个精致的类型学划分，包括高度关联型、行政发包制、松散关联型和联邦制四种类型。我们认为，这正好印证了中国治理结构制度化水平不高，否则不应有如此多的类型关系。宏观制度应是相对稳定的，不能相机而变。在中国治理结构中，非制度化最明显特征就是中央和各级地方政府之间职能界定不清，缺乏明确分工，上下级政府行政侧重点趋同，职能部门接受“条条”和“块块”的双重领导。有学者用“职责同构”一词描述中国这种特殊的行政体制。所谓“职责同构”，是指“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为‘上下对口，左右对齐’”。（见下图）下面我们分别从其制度基础和现实背景进行论述。

（一）职权配置的制度基础

在现有制度安排中，中央与地方职权划分存在一定模糊性。关于中央政府职权，《中华人民共和国宪法》第八十九条做出规定，第一条便是“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。关于地方政府职权，《宪法》第五十九条和第六十一条也进行了规定，县级以上政府职权首先是“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”，乡镇级政府职权首先是“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”。我们发现，中央的职权重点在于制定决策，而地方的职权重点在于执行上级决策，中央与地方之间形成一种委托代理关系。

其次，《宪法》中还规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，这样一来，中央政府成为央地关系调整的主体，而且，关于如何调整，法律程序上也没有明确，这给两者关系的变动带来一定主观性和随意性。央地关系调整涉及到中央政府自身的职权划分，在实践中，中央政府也可能有自己的考虑而难以做到客观中立。

最后，《宪法》第五十九、六十一和八十九条中虽然规定了中央和地方政府的具体职能，然而中央、县级以上政府和乡镇政府的职能高度重合，只有国防、外交等方面职权明确归属中央，其他方面区分度很低。

从法律制度来看，央地关系划分不清而且调整权掌握在中央政府手中，中央政府相对于地方政府拥有制度性优势。根据委托代理理论，当委托方（中央政府）和代理方（地方政府）之间信息不对称且存在利益冲突时，就会产生委托代理问题。双方会围绕治理目标、治理资源和权责分配不断展开拉锯。地方政府会利用属地管理的信息优势同中央博弈，中央也会利用制度设计上的优势对地方进行管控。从根本上讲，中国的分权本质上是行政分权而非法律分权，对此有学者很好概括了中国式分权下中央和地方的心态，“在这种分权状态下，一方面，中央政府感到没有足够的权力，因为权力已经分到地方政府手中了。但另一方面，地方政府也抱怨没有权力，因为所有权力从理论上说仍都属于中央政府，地方即使有权，也没有制度保障，中央政府随时都可以把权力收回”。

央地之间的博弈突出表现为“条块冲突”问题，即中央的职能部门与地方政府之间的冲突。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。