郑振清：台湾民主化历程中的政商关系及教训

近三十年来，在东亚的很多国家和地区，由于政治民主化的兴起和经济自由化的推进，选票和金钱成为激烈政党竞争的催化剂。政党通过金钱启动选举机器，针对受众推销候选人的形象和政见，动员选民，催出选票，赢得选举后再利用权力分配政治经济资源，回报给重要支持者，复杂的政治市场于焉形成。政商关系在民主制度运作和政治市场运转中得到了极大的发展动力，这种现象在我国台湾地区的民主化进程中得到充分的体现。

亚洲金融危机之后，美国学者迈克尔・约翰斯顿(Michael Johnston)对东亚权力与财富的联合及其引发的腐败综合征进行了系统研究，按照“参与”和“制度”的不同关系模式，概括出四种基本的腐败生成模式：市场影响、精英联合、寡头派系、高官擅权，并以日本、韩国、菲律宾、中国大陆分别作为四种类型的代表(参见Michael Johnston, 2005, 2008)。台湾地区作为威权-转型政体，又受自由市场影响，其政商关系和腐败问题，兼具这四种模式的某些特征，其复杂结构值得我们进一步分析。

过去半个多世纪，在各国的民主化进程中，社会公众普遍对公平与正义有着美好的憧憬，而现实的民主政治运作却往往奉金钱和选票为圭臬。台湾经历了民主化转型，权力结构得到开放，选举成为政党的核心任务。因此，如何开发资源以满足巨额选举经费的需求，成为国民党、民进党等政党的重要压力。即便胜选以后，由于还有未来选举的压力，执政党和政治人物还得考虑如何利用执政机会发展政商关系、收取政治献金，以备未来选举动员所需。而由于权力监督不足、特定政治职位权力扩张等因素，台湾的政商关系在民主化之后得到畸形的发展，特别是在陈水扁执政期间(2000-2008年)更是如此。

一、台湾政商关系演变：从威权体制到民主化

从1960年代到1980年代末期，在国民党一党专制和高压统治的威权体制和出口导向的经济结构中，在台湾的企业形态大致分为四种：国民党政权直接控制的公营事业(企业)、受国民党政权产业政策扶植的大型民营企业、大量不受管制的自由民营中小企业，以及外资企业。蒋经国掌权时期，受其廉洁作风和严格党纪的影响，国民党的政商关系除了结构性、制度化的政府管制、产业政策引导和市场竞争因素之外，很少有恶性的权钱交易或个人化的贪腐网络之类现象。因此，时至今日，蒋经国的行政能力、经济发展成就以及廉洁政府一直受到台湾民众的称赞与怀念。

不过，到1990年代中期，在民主化热潮中，由于李登辉上台后权力扩张而又缺乏监督，加上经济自由化过程中企业财团纷纷寻租逐利，台湾的政商关系生态发生了很大改变。李登辉毫不顾忌与重要工商界人士的联谊，国民党中央、地方派系和本土资本家在政经利益驱动下摆脱了以往的政治禁忌，彼此建立起密切的政商关系。甚至有具黑道背景的资本家趁机向各级民意代表和基层政权渗透，不断出现权、钱与选票暗中勾结的情况，“黑金政治”在台湾成形。

台湾民主化在1990年代获得快速发展。不过，以定期选举为核心的民主化并不意味着对“黑金政治”的有效抑制。相反，由于各政党及候选人参与竞选都需要大笔经费以支付文宣、组织甚至各种形式的“买票”开销，台湾的政治人物十分热衷于结交金融界和实业界人士，积极营建政商关系网络。每逢选举，各种联谊、募款、造势活动热闹非凡，各类资金往来频仍，合法的非法的都有，“黑金政治”也获得了巨大的滋长潜力。

在选举压力下，自诩为民主、清廉的政党也无法避免大量选举开支的需求，也要通过各种渠道争取选举经费。民进党的前身是各种反国民党威权统治的“党外”势力，具有强烈的本土性和草根性，得到很多地方派系和民营中小企业的支持，也有营建党商关系的基础。2000年以前，这些党商基础为民进党的历次选举提供了资金和选票支持。2004年3月，台湾颁布《政治献金法》，对政党、政治团体及个人收受政治献金进行了法律规范，使政治献金公开化、合法化。不过，各政党对政治献金的需求多多益善，各尽所能经营党商/政商关系，使得政、商两界的关系越来越密切。同时，在实际操作中，合法的政治献金和不合法的政治佣金之间的界限比较模糊，权钱交易、利益输送的问题仍然存在。

二、2000年以后台湾政商关系的发展及特点

民进党执政前在历次选举中也打着“清算党产”、“扫除黑金”旗号挑战国民党，但是一旦胜选上台，随着民营化与金融改革的推行，民进党的政商关系得以快速扩张，并在高度激烈的政党竞争和难以监督的高层权力运行中受到极大扭曲。2008年国民党重新执政后，台湾的政商关系趋于规范，大面积的权钱交易受到抑制，但权钱交易弊案依然时有发生。

民主化以后特别是民进党执政期间(2000年5月-2008年5月)台湾政商关系有以下几个主要特点：

1.激烈的政党竞争和高额的选举成本扭曲政商关系。

随着台湾政权结构的开放和定期直选制度的建立，高度竞争的两党政治成为影响原先在国民党一党独大体制下一元化政商关系的重要变量。在一人一票制下，以选票为介质的政治市场一旦形成，很容易和自由化的经济市场发生各种反应，在这种背景下，如果法治没有跟上，一般性的政商关系极易扭曲成权钱勾结和利益输送，破坏公共政策和人民利益。

李登辉执政期间(1988年1月至2000年5月)，国民党党营的“中央投资事业管理委员会”(投管会)成立，成员包括国民党七大控股公司负责人和与国民党关系最为密切的民营财团资本家。国民党充分利用投管会运作政商关系：大小党营企事业轻易在受到操纵的股市中获利，民营大资本家则通过向国民党输诚，得以在公营事业民营化过程中抢夺地盘。因此，国民党积累了庞大的党产，每逢选举就拿出来支付巨额选举开销。

民进党曾经抨击国民党与大企业“金权合流”的政商关系弊端，被舆论认为具有一定的“反商”情结。不过，由亲民进党人士经营的大企业长期支持民进党，例如奇美、义美、霖园、新光、大陆工程等台湾大企业，在2000年民进党执政前后多有赞助民进党。一些海外台籍人士的企业暗中作为“台独”金主资助民进党。此外，1997年民进党取得多数地方县市执政权后，很多中小企业及工商社团转而支持民进党。这些政商基础为民进党的历次选举提供了大量资金和选票支持。民进党执政后，暗中支持民进党的岛内外企业大为振奋，公开支持民进党，大量资金流入民进党账户。

2.重要的财经改革成为政商勾结、利益瓜分的切入点。

国民党和民进党都主张公营企事业民营化是为了革除垄断弊端，改善经营绩效，但是在政策推行中都出现了党派利益的介入。民进党上台后不仅继续推行民营化，并且推动公营企事业走向财团化，其特点是为了“绿化”而操纵民营化。陈水扁把民营化等同于“公股释出”，甚至规定完成释股比例的时间表，允许大批亲绿民营财团大举购入公股，介入公营企事业的经营管理。台湾经济学家于宗先指出，国民党执政期间出现的利用公营事业人事安排进行政治酬庸的现象，在“政党轮替”之后更加明显，影响所及，不但专业经理人制度被破坏，而且决策阶层可能随着“政党轮替”不断更迭，对企业发展不利。台湾《联合报》2003年8月6日发表题为《莫让公股沦为政商利益交换工具》的社论指出：“政府以优惠价格释出重要事业公股给特定财团，即可借此拉拢企业，又可为明年总统大选预备退路，即使败选失去政权，仍可透过财团掌握这些重要事业的经营权;而释股的收入还可为开出更大的竞选支票背书，正是进可攻、退可守的绝佳策略。因此，也为目前政府推动的公股释出计划，染上了浓浓的政商交易色彩。” 这一评论点明了台湾民营化光环下的党派自我增利行为。

3.领导人的权力扩张导致政商关系走向个人网络化。

2000年以后，民进党营建政商关系依靠的是缺乏有效监督和高度等级化的行政权，其核心和最高首领是陈水扁本人。陈水扁继承了李登辉在任时期扩张的领导大权，使得民主化以后台湾的最高权力结构虽然定期开放，但是平时难以监督。因而，陈水扁个人在无法约束中实际上取代了执政党和“政府”的角色，成为政商关系中“政”的核心角色，并利用其家族建立起庞大的个人化政商关系网络(参见台湾大学政治系教授朱云汉与他人合著之文章,2008)。这种个人化的政商网络比过去国民党威权体制下的政商关系具有更强的随意性。

民进党执政后，无论是对重要公营企事业的人事任命和运行，还是对工商团体领袖的拉拢，背后都有陈水扁的影子。陈水扁还组建了庞大的顾问团，几十位与其关系亲近的资本家当上了“顾问”和“资政”，长期支持他的民营大企业连连接获大型公共工程。

2004年10月陈水扁宣布“二次金改”，原意是通过合并壮大台湾金融机构的规模，引进外资来增强台湾金融机构的竞争力，不过在执行过程中，利用公有财产图利特定民营财团的交易不绝于耳。当时参与争夺公营金融机构的主要是 “辜辜蔡蔡吴吴”等几个大家族财团。除此之外，在陈水扁当政的2001-2006年间，一批“绿色”金融家纷纷凭借与陈水扁的亲密关系入主各大公股控制的金融机构。

陈水扁之妻吴淑珍热衷介入商界事务，开创了媒体所谓“夫人政商关系”的做法，成为台湾政商关系史的新现象。在2006年轰动一时的“台开案”、“SOGO礼券案”中，陈水扁家庭及亲信(所谓“一妻二秘三师”)利用“官邸”私下经营政商关系，爆出一系列丑闻。在“第一家庭”与陈水扁亲信介入公营企事业民营化与金融改革中，不难发现陈水扁主政时民进党政商关系存在明显的个人化裙带网络关系和非制度化交易的特点。

2008年以后，国民党重新执政，在讲究清廉、法治的马英九的领导下，台湾政商关系中的个人化权钱交易网络终结了。不过，2012年至2014年间马政府也出现过四大贪污弊案：“行政院秘书长”林益世受贿索贿及关说案，国民党籍南投县长李朝卿因收取工程回扣款遭起诉，国民党籍彰化县长卓伯源胞弟因县政府环保袋采购弊案及侵占竞选经费案遭起诉，马英九的党主席办公室主任赖素如也在双子星大楼开发弊案中落马。这四个弊案虽然和马英九没有直接关系，但依然是台湾政商关系中权钱交易传统的再现，也损害了马英九本人的清廉声誉。

4.工商团体的政治倾向走向多元化和集体表达。

在威权统治时期下，国民党中央社会工作会“策组”了多种工商社会团体，并通过对各类团体理事长等领导人选名额的操纵，建立起国民党对工商社会团体的威权法团主义控制机制。由于国民党长期一党专制，这种控制也具有一元化的特点，各个工商团体在政治上都向国民党一党效忠。其中，“全国工业总会”(“工总”)、“全国商业总会”(“商总”)和“工商协进会”是国民党掌控下的三大企业社团组织(“三大”工商团体)。这些企业社团内部管理严格、等级鲜明，而且在各自行业都具有相对的唯一代表性，成为国民党中央拉拢与控制各类公营、民营企业的核心机制。

2001年，民进党大力扶植台湾的中小企业协会，并且拉拢曾任国民党“不分区国代”李成家筹组“工业协进会”，收编许多新兴的行业公会如“电电公会”(以上简称“三小”工商团体)。同时，陈水扁还利用新获得的权力资源介入前述三大工商团体的运作，排斥亲近泛蓝的企业领导人，换上亲绿人马。从政党轮替前后台湾主要工商企业组织高层与国、民两党的关系可以看出，民进党执政后，原先的威权法团主义政商关系体系走向多元化，民进党开始利用政权机器建立与企业组织的沟通渠道，并在一定程度上取代了国民党对各类工商资源的掌控。