潘祥辉：同病同源：医改、教改与传媒改革的比较制度分析

（浙江传媒学院，传媒与社会研究所，浙江，杭州，310018）

【内容摘要】从行业性质来看，医疗、教育与传媒业在传统的计划经济体制下都是提供公共服务的事业部门。1979年前后随着企业化管理的实施，这些单位变成了政府管理下的市场主体，兼具公共性与盈利性的双重属性。事业单位与企业化管理的结合生成了一种独特的二元体制。正是这种二元体制导致了政府和市场的双重失灵。尽管行业属性不同，其表现出的逐利趋势与公益性丧失却大体相同。从比较制度分析的视野看，这三个行业的病灶有着共同的制度根源。由于模糊了医疗、教育与传媒产品兼具公共物品与私人物品的多样性特征，导致了政府管理的错位。二元体制下的市场化因此成为一种伪市场化，无法解决食利集团的公益伪装和政府俘获问题。公共物品与私人物品的边界也是政府与企业的边界，厘定这种边界，使政府与市场主体在公益与盈利领域各司其职是改制的关键。西方的新公共管理运动可以为我们提供借鉴。

【关键词】传媒改革医疗改革教育改革比较分析

【作者简介】潘祥辉，浙江大学传播研究所博士后，浙江传媒学院新闻系副教授，传媒与社会研究所所长，研究方向：中国媒介社会学、媒介制度分析。

本文已发表在《社会科学论坛》2011年第11期；系本人主持的教育部课题（09YJC860029）阶段性研究成果

医疗、教育与传媒行业与我们的生活悉悉相关。从中国的社会组织分类来看，文教科卫等领域是典型的“事业单位”。按照1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位主要是指为促进社会进步、丰富人民文化生活、增进社会福利等提供公共服务的社会组织。不过目前这些为增进社会福利的社会组织却成正在成为人民公敌，择校难、上学难、看病难、获取公共信息和公共服务难等问题始终困挠着民众。当我们看到中国人均输液8瓶，抗生素使用全球第一，择校费、借读费居高不下、高校批发文凭、媒体与房产商合伙哄抬房价忽悠百姓，医生拿红包、老师拿红包、记者也拿红包等等这些新闻时，我们不得不思考：为什么本当提供公共服务的医院、学校还有媒体，变成了唯利是图且不负责任的商业机构？为什么这些良心行业不约而同地缺乏了良心？这些问题仅仅是医生、教师或者记者缺乏“道德的血液”还是有着更为深层的原因？这三个行业呈现出的问题是否又有着共同的制度根源？回答这些问题需要我们引入一种历史的、比较的制度分析的视野。

一、穷则思变：从事业向产业的过渡

文教科卫等具有很强的共性，不仅表现在他们的事业属性，也表现在他们的管理模式与转型方式上。从行业性质来看，医疗、教育与传媒业在传统的计划经济体制下都是提供公共服务的事业部门。它们具有以下几个特征：

第一，由政府部门主办并主管。学习苏联体制，我国对社会公共事务的管理采用“政府办事业、政府养事业、政府管事业”的方式。在传统的体制下，政府是医院、学校和媒体唯一的所有者和经营者，产权结构单一，权责关系明确。医院、学校和媒体单位是政府权力的延伸，承担了政府管理社会的职能。1949年后，国家通过取缔私人资本和国有化，把几乎所有的大中小学校都变成了公办学校、所有的医院都变成了公立医院、所有的媒体都改造成了国有媒体。以医院为例，我们可从各个时期不同所有制机构的就业人数来看医疗所有制结构的变化。

再以报纸为例，1950年全国各类报纸有382种，其中尚有私营报纸58家，1951年全国报刊增至475种，而私营报纸减为25种，1952年年底完成了报纸的公营合营。到1954年10月，全国报纸248种，全部都变成了国营报纸。［[1]］教育行业也是如此。1952年9月，教育部按照中共中央指示，逐步将全国私立中小学改为公立。当时全国有私立中等学校1412所，教职工3.4万多人，学生53.3万余人，占全国中等学校学生总数的26%；有私立小学8925所，教职员工5.5万多人，学生160多万人，占全国小学生总数的3%。接办私立中小学的工作到1956年基本结束。高等学校私立的原有65所，在1952年开始的院系调整中全部改为公立。［[2]］这种一大二公的体制是三个行业改制前共同的逻辑起点。

第二，一切活动遵循国家计划。政府通过设立教育部（教育局）、卫生局（卫生部）和新闻出版局、广电局（厅）等管理文教卫行业，对他们发号司令，限制并抑制这些部门的独立倾向。学校的课程设置、医院的仪器购置、媒体的版面调整等都需要上级的指导和批准。医院、学校及媒体只需要忠实地实施国家计划，贯彻国家的方针政策。在这种体制下，医院、学校及媒体完全成为主管部门的附属机构。如计划经济时代的中国高校，由中央有关部门和地方政府或行业分别办学，并直接管理高校，经费的下达、使用、学校编制、教职工待遇、专业设置、课程结构、教材编写、招生、毕业分配等全由政府主管部门决定，大学成为政府的附属单位。上级对下级是“统、包、管”，下经对上级是“等靠要”。［[3]］一切活动听从上级的安排，完成没有办学自主权。教育表现为一种上层建筑和意识形态控制的重要手段，基本上是一种封闭的系统。［[4]］

第三，人员列入国家编制，经费依靠财政拨款。在文教科卫领域中的工作人员一般列为国家事业编制。人员的任命、调动、专业技术职称的评定等都由主管机构认定。人员的工资、福利、住房等也由国家负责。所需经费都是国家全额或部分拨款，自身不必承担经济职能。如在传媒领域，“经营服从宣传，级别决定分配”，政府规定和保障媒体的运作资金、设备投资及员工的工资福利。政府拨款多少和员工待遇的厚薄主要取决于机构和个人行政级别的高低。媒体无任何财政支配权，其全部收入和支出都由政府统一计划，即“统收统支”。［[5]］而医院及学校也具有一定的行政级别。中国教育的行政化主要有两个相互依赖的表现形式：一是政府赋予学校一定的“行政级别”，使学校成为政府机关行政序列的一个“官僚化”的层级；二是在给定“行政级别”的基础上，学校内部通常又依照高、中、低三等级进行权力的再分配，形成与政府行政机关对口或对称的权力系统，对学校资源进行具体的使用和分配。［[6]］医院与媒体也大抵如此，不同行政级别其占有的资源与能获得的国家分配的资源也不一样。

由于这些单位是按照计划经济的要求设置并运行的，从一开始就承担了各式各样的政府职能，基本上是政府行政机关的延伸了附属。政府是唯一的举办主体，政事不分、政企不分普遍存在。“行政权力事业化”使这些部门效率低下，投入产出不成比例。如南京市仅经营性事业单位每年财政拨款经费就达8066万元，但即便如此投入，这些单位仍然无法提供高质量的公共服务产品。［[7]］显然，这与政府管得过多，管得过死有关。以经费管理为例，从20世纪50年代开始实行的“定员定额”的预算管理方式缺乏激励，高校按照生均核定教育事业费，医院按照床位数核定卫生事业费等，这种预算方式难以保证公共支出的绩效。［[8]］相反还带来了一系列的负面后果，如医疗机构中的“人头费”占卫生事业费的比例越来越高，加重了国家财政的压力，这种吃财政的庞大食利集团一旦形成，自然成为日后改革的强大阻碍。［[9]］

可见，计划经济时代的这三个行业可谓“同呼吸，共命运”，大体相同的制度约束使其表现出大体相同的弊病。在这种体制下，政事不分、政企不分。医院、学校及媒体丧失了活力。在消耗了大量的国家拨款后仍然无法提供能够满足人民群众的需求的公共服务。计划经济时代特别是文革结束后，由于国家财政不堪重负，投入有限，导致了这些行业经济状况恶化，入不敷出。学校缺少经费，教学设施陈旧，医院的设备老化，而传媒业由于没有广告，连《人民日报》等中央媒体都处于亏损状态。［[10]］整个行业机构臃肿，效率低下，遑论提供高质量的公共服务。

以医疗行业为例。改革开放初期医疗资源极为短缺，看病难、住院难、手术难成为当时的大问题，各医院人满为患，人们不得不“托关系、走后门”往大医院挤。与此同时，医院经营管理混乱，人浮于事，效率低下，畸形的管理体制使“医院办社会”负担沉重，医护人员的态度也大成问题。以协和医院为例，当时协和医院的财政拨款是500万元，但医院的成本开支需要1500万元，这还只能够勉强维持全院3000多职工的基本工资，根本谈不上医院扩建、翻新仪器设备、改善医疗条件等。［[11]］协和医院的领导不得不向卫生部哭穷。对于协和医院的报告，卫生部的答复是“给政策不给钱”，并对其实行财政定额包干，余下的缺口由医院自己创收解决，协和医院的改革由此起步。［[12]］1979年，卫生部下发《关于加强医院经济管理试点工作的通知》，开展对医院的“五定一奖”（即定任务、定床位、定编制、定业务技术指标、定经济补助、完成任务奖励）工作，接着，又开始尝试对医院实行“定额补助、经济核算、考核奖惩”等，拉开了中国医院企业化管理改革的序幕。

计划时代政府对高校实行的“统包制”、“供给制”也导致了高校缺乏活力与特色。针对政校不分的情况，1979年12月6日，《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青先生等几位大学校长、书记关于《给高等教育一点自主权》的呼吁。在此舆论之下，1979年上海交通大学率先实行了人员流动、岗位责任制和内部工资改革。1983年6月9日，教育部同意上海交大扩大管理权限，增加办学活力。由此，一个“全国学交大，以管理、人事、分配制度改革为突破口”的高校管理体制改革拉开了序幕。［[13]］

中国传媒业的改革也经历了类似的过程。改革前的中国传媒业陷入了巨大的财政危机。1978年财政部转批《人民日报》等首都8家报社要求试行企业化管理的报告。同年12月，国家出版局在全国报纸经理会议上正式宣布了报社企业化经营的决定。1979年1月4日《天津日报》率先恢复了商业性广告。 1979年5月14日中共中央宣传部明确肯定了报刊恢复广告的做法，并作了具体规定。同年，财政部颁发《关于报社试行企业基金的管理办法》，再次明确报社是党的宣传事业单位，在财务管理上实行企业管理的方法。1983年，出版社也被文化部出版局定性为“事业单位，实行企业管理”。1984年6月，文化部出版局在全国地方出版社工作会议上指出：“绝大多数出版社现在是事业单位，实行企业管理，都要做到奖励基金、福利基金的提取同利润挂钩。要使出版社由单纯的生产型逐步转变为生产经营型。”［[14]］1988年3月，新闻出版总署和工商局联合颁布了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，明确允许报社开展“与本身业务有关的有偿服务和经营活动，”“可以结合本身业务和社会需要，兴办经济实体。”［[15]］企业化管理的改革极大地解放了媒介生产力，媒体广告额大幅上升。到1997年初，90%的新闻媒介实现了自负盈亏。仅有10%的党报党刊及广播电台还享有部分政府拨款。［[16]］

由上可见，这三个行业的改革逻辑有其内在的一致性。其启动的时间都在1979年前后，改革启动时都受到国家财政投入不足的“逼迫”，改革的主要手段都是实施市场化、企业化的管理。改革的顺序都是“先易后难”，先从微观管理层面如工资、人事、经营与分配领域进行“边缘突破”，再延伸至宏观管理体制及产权领域的改革，从改革性质而言都属于一种渐进式的增量改革。进入21世纪，增量改革的帕累托改善效应已释放殆尽，这三个领域的改革都进入了深水区，并触碰到了体制改革中的坚硬内核。应该承认，医改、教改与传媒领域的增量改革带来了巨大的制度激励，也使这些传统上的事业单位焕发了活力。但“事业单位，企业化管理”的改革并不彻底，现代的法人治理结构并没有在这些行业建立起来。改制后的医院、学校及媒体依然保留着“事业单位”性质，