刘守英：农村宅基地制度的特殊性与出路

摘要：宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排。本文在梳理宅基地制度历史形成的基础上，对宅基地特殊的权利安排、特殊的取得方式与特殊的社会目标进行了讨论，强调了宅基地制度改革要在权衡这三者的关系中求解，最后提出了试点建议。

［关键词］宅基地；特殊性；出路

［中图分类号］F321?1［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0018-07［收稿日期］2015-05-11

［作者简介］刘守英（1964-），男，湖北洪湖人，国务院发展研究中心农村经济研究部副主任，研究员，研究方向制度经济学、发展经济学、农业经济学、土地制度。

中国农村的宅基地制度是集体化的产物，是仅存的资源稀缺程度很高却仍然采取福利分配的制度安排之一，理应属于改革的重要领域。但是，由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能，如何改革宅基地制度，成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论最为谨慎和敏感的领域。土地制度改革中，宅基地制度是最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项。中国共产党十八届三中全会土地制度改革总体部署中，明确了宅基地制度改革的具体内容，即“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，成为下一步宅基地制度试点与改革的基本制度安排。本文在梳理宅基地制度历史形成的基础上，提炼出这一制度的基本特征，对宅基地制度改革要权衡的几个方面进行了讨论，最后提出了试点的几点建议。

一、农村宅基地制度的形成

宅基地制度是中国土地制度中非常独特的一项制度安排。在传统大陆法系国家，只有地上权之规定，但没有宅基地之说。在中国，民间历史以来一般以“宅”、“宅子”、“房宅”指称宅基地，既包括他家所盖的房子，理所当然也包括了房子所占有的那块地［1］。在土地私有体制下，私房盖在自己的私地上，谁也不会质疑，也没人会想着将两者分离会怎么样。新中国60多年来，当中国农村历经土地改革―合作化运动―人民公社―家庭承包制的频繁制度变迁时，宅基地制度变迁经历了与农地承包经营权制度变迁基本类似但制度安排相异的历程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的复杂性也因此而来。

（一）土地改革和农业合作社时期：宅基地私有。在新中国成立及之后的土地改革时期，旨在“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”,明确提出保护包括农民在内的私有财产。土地改革完成后，人民政府对土地改革后农民获得的土地专门颁发了土地所有证。1954年新中国第一部《宪法》明确提出：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”以及“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料等的所有权”。宅基地作为农民私有土地的一部分，自然受到平等、合法保护。

从1953年开始，中国农村进入社会主义改造时期。在初级社阶段，农民土地采取入股统一经营，但仍保留私有。而对于农民宅基地，按照1956年3月《农业生产合作社示范章程》规定，“社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”《示范章程》是第一部涉及到宅基地规定的法律。这一时期尽管土地经历了农民私有向合作社集体所有的转变，但是农民的房屋仍然保持了私有属性。这一时期的法律中并未直接出现“宅基地”一词，也未对宅基地和宅基地上的房屋及其他附着物严格区分。因此，农民拥有房屋所有权的同时也即意味着拥有宅基的所有权。同时农民买卖、抵押、租赁房屋的权利受到保护。

（二）人民公社化时期：宅基地集体所有、由农民使用与房屋私有。到1962年时，出台《农村人民公社工作条例》（修正草案），对宅基地就是干脆的一句话，“社员的宅基地一律不准出租和买卖”。对于农民房屋权利的规定则非常详尽，且极具排他性：“社员的房屋永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利；社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约；任何单位、任何人，都不准强迫社员搬家；不得社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位，都不能占用社员的房屋；如果因为建设或者其他的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”《条例》不仅在我国政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一词，而且开创了宅基地与其上的房屋相分离的制度安排。

到1963年时，中共中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，除了强调“社员的宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖”外，同时明确宅基地使用权“归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”对宅基地上的附着物，“包括房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等，强调永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利”。还进一步规定：“房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”该《通知》还第一次提出了农民宅基地的取得方式：“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。”由此可见，这份《通知》在确认房地分离的同时，也第一次明确了宅基地所有权与使用权的分离和宅基地的申请与无偿取得方式。

同年，最高人民法院出台《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》，对农民房屋交易权利进行了更明确规定：“凡是依法准许买卖的房屋，经过正当合法手续确定了房屋买卖关系的，应保护双方的权利，一方不能反悔废除买卖契约。公民个人依法有权出租属于个人所有的房屋，并收取公平合理的租金。劳动人民之间的房屋典当权，除土改中已经解决者不再变动外，应当予以承认，在典期届满时准予回赎。”

最高法院的以上修正稿在1979年时以《关于贯彻执行民事政策法律的意见》出台，对社员宅基地使用权等纠纷处置办法作出了具体安排。包括：宅基地使用权按“土地归国家或集体所有，一律不准出租和买卖的原则”；“凡是当地仍按土改时所确定的宅基地的所有权，改变为使用权的，该宅基地的使用权不变；凡是当地宅基地已经统一规划过的，按所规划后确定的社员宅基地的使用权处理；凡是经过合法手续已进行调整的，按调整的决定处理。如宅基地使用权却有必要变更的，人民法院应根据党和国家的政策法律规定，与有关部门共同研究，妥善处理。社员在宅基地上种植的果树和竹木等，均应归社员所有。”

至此，中国宅基地制度的雏形基本形成，这就是：第一，宅基地的所有权归生产队集体所有，社员禁止出租和买卖。第二，宅基地所有权与使用权相分离，农户拥有宅基地长期使用权，并受法律保护。第三，宅基地与其上的房屋权利安排相分离。第四，农户对房屋有排他性所有权，可以买卖、租赁、抵押、典当。第四，宅基地使用权随着房屋的买卖和租赁而转移。第五，确立了宅基地的依申请无偿取得制度［2］。

（三）改革时期：宅基地权利体系的构建。改革开放以后，中国宅基地管理工作步入正轨。相继出台了一系列加强农村宅基地管理法律和指导文件，建立起了完善的管理机关，形成了比较明晰的管理办法,基本形成现行比较独特的宅基地权利体系。

第一，宅基地的归属与权利限制。1981年国务院出台《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，明确“分配给社员的宅基地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。”1982年《村镇建房用地管理条例》重申“社员对宅基地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1982年《宪法》、l986年、1988年、1998年《土地管理法》皆规定“宅基地属于集体所有”，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。

第二，宅基地的取得。1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。”2004年国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”

第三，房地关系与宅基地使用权认定。1989年《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》规定：房产所有者享有土地所属集体其他成员同等的土地使用权。非农业户口居民原在农村的宅基地，凡房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有使用权。若继承者已有宅基地，合计面积超过规定标准的，可以暂时按实际使用面积确定其集体土地建设用地使用权。接受转让或购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准的，按有关规定处理后再予确定集体土地建设用地使用权。农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地分别确定集体土地建设用地使用权。农村居民宅基地的集体土地建设用地使用权，凡超过当地政府规定面积标准的，以后房屋拆迁、改建、翻建时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

第四，宅基地的权利结构。经过不断完善，到2007年《物权法》颁布时，对宅基地权利的制度安排形成体系。具体而言就是，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，及时办理变更登记或者注销登记。宅基地使用权不得抵押。2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”2013年1号文件提出“改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。”

第五，对非成员资格者宅基地的处置。1982年《村镇建房用地管理条例》规定，“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”

1986年和1988年《土地管理法》规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。

1991年《土地管理法实施条例》规定，“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。