贺雪峰：论土地资源与土地价值――当前土地制度改革的几个重大问题

摘要：能否搞好土地制度改革，最重要的是正确区分和认识土地资源和土地价值。本文分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系，希望对即将开展的土地制度改革试点提供理论上的帮助。

［关键词］土地制度；宅基地制度；征地制度；土地资源；城市化

［中图分类号］F321?1［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0031-08［收稿日期］2015-05-25

［作者简介］贺雪峰，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师。

2014年12月2日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国进行为期三年的土地制度改革试点，目前全国33个试点地区已经确定，其中有15个地区进行农村集体经营性建设用地入市改革试点，15个地区进行宅基地制度改革试点，3个地区进行征地制度改革试点。之所以征地制度试点的地区较少，是因为地方无积极性，中央也不便于强推。中央之所以先试点，是因为土地制度改革利益涉及面广且事关中国发展战略大计，进行封闭试点，风险可控，而经验可以总结，先行试点表明中央在土地制度改革上的慎重稳妥。正因为试点，就允许33个试点地区大胆去试，允许出错。以33个地区试点为基础再来进行全国土地制度改革，可以降低风险，防止出现重大的误判。

能否搞好土地制度改革，最重要的是要对土地资源和土地价值进行清晰的区分与认识。本文试图分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面系统讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系，从而希望能对即将在全国开展的土地制度改革试点提供理论上的帮助。

一、土地资源与土地价值

要理解当前中国的土地制度改革，首先要区分土地资源和土地价值。土地制度改革一般都要强调集约节约利用土地，要保护土地资源。土地制度改革的最终目的就是要保护土地资源。一般来讲，这样的说法也是不错的。问题是，土地是一种十分特殊的资源，这种特殊性不仅在于不可再生，而且在于不可移动。正是土地不可移动，工商建设用地具有极大的区位优势差异。对于农业用地来讲，土地资源的核心是肥沃程度与光照、水利条件，对于工商建设用地，土地资源的核心是由于其不可移动所造成的区位优势的差异。因此，北京、上海、广州、深圳等一线城市，城市建设用地价值可以高达每亩千万元，而对于三线、四线城市，城市建设用地每亩价值可能只有几十万元。

建设用地价值除与区位有关以外，还与稀缺性有关。也就是说，中国对土地实行用途管制（世界上的其他国家也是这样），国家严格限制农地转化为建设用地，具体办法之一是由中央根据地方经济发展需要向地方下达年度新增建设用地指标，地方政府建设用地不能超过上级下达的指标上限。一般来讲，农地被占用为建设用地很难再复垦，而我国耕地十分有限，为了保护土地资源，中央下达的建设用地指标相对偏紧，就是说，与地方的需要相比，中央下达的新增建设用地指标略有不足。偏紧的新增建设用地指标有助于城市建设保持合理的经济密度。

正是相对稀缺，使城市建设用地指标具有了价值，但这个价值与因为区位而产生的土地价值是完全不同的，因为土地用途管制而产生出来的价值并不是真实的土地价值。不会因为中央每年多下达几百万亩土地指标，就因此可以产生几百万亩乘以几十万元/亩=数千亿元的土地价值财富。如果中央出台政策，鼓励地方政府通过拆农民房子来换取城市建设用地指标，则一方面拆农民房子必然会造成资源浪费，另一方面由此增加的城市建设用地指标也不可能变成新增财富。当前仍然在中国实践的城乡建设用地增减挂钩制度正是误会了土地资源和土地价值而实施已近10年的制度，增减挂钩制度应尽快废除。下文将进一步分析。

一般来说，因为土地用途管制和土地不可移动造成的土地区位差异，建设用地的价值要高于农业用地。农地的价值来自其产出，按生产粮食来计算，一亩土地种两季，产粮不过2000斤，价值3000元，扣除投入，纯收入也就在千元，租金也就在数百元，这正是当前全国农地流转的租金价格（200~800元），若按5%的利率来算，农地价值最多也就2万元/亩。而即使在四线城市，城市建设用地最少也有几十万元/亩。

为什么建设用地价值要高于农地，甚至要高很多倍？其中原因正是前述土地不可移动造成的区位差价和国家土地用途管制。根本则是经济发展和城市扩张。随着二、三产业的不断发展，城市聚集人口越来越多，人口的城市化必然要伴随有土地的城市化。城市是典型的聚集经济，对于聚集经济来讲，区位极其重要，北京三环以内的房价至少要5万元/m2，而远郊地区的房价可能只有1万多元/m2。房价最终反映为地价。同时，土地不可移动，城市扩张只能平面推进，因此，城市新增建设用地只可能在城市扩张推进面的郊区获取。经济越发展，城市规模越大，聚集程度越高，区位差异就越明显，建设用地就越是价值高。

而国家相对偏紧的新增建设用地供给进一步推高城市建设用地的价值。

也就是说，建设用地价值不是凭空而来的，也不是说将农地转用为建设用地就可以创造出价值来的，而是因为经济发展和城市扩张需要在特定位置土地上形成经济积累，从而在特定区位土地上附着了价值。没有经济发展和城市扩张，没有经济聚集的需要，就不会有城市建设用地的价值。

进一步说就是，经济越是发达，城市化越快，城市规模越大，附着在建设用地上的价值就越大，建设用地就越值钱。沿海发达地区和大中城市是中国经济最发达的地区，也是经济聚集最集中的地区，这些地区的建设用地就最值钱。而一般农业型地区，经济不够发达，也缺少经济聚集的条件，这些地区的建设用地就不值钱。

正是发达地区建设用地上附着有很高的价值，土地值钱，如何分享土地价值就成为各方利益主体争夺的焦点，各方利益主体都援引于己有利的制度来博取最大利益，甚至不惜采用暴力（并不只是政府的强征土地，而且尤其也要包括钉子户的暴力抗征）。土地上附着的巨大价值和各方利益主体的激烈争夺，使得发达地区现有土地制度难以应对，因此有了越来越强烈的对现有制度进行清晰界定的需要，以及对现有制度进行改革的需要。发达地区的政府往往也有比较好的财政收入，当然也有更大的获得新增建设用地的需求，以及通过改革来解决问题的动力，因此，沿海发达地区和大中城市郊区自发出现了各种土地制度创新。总体来讲，这些土地制度创新一是要突破中央新增建设用地指标限制，增加城市建设用地，二是往往倾向给作为土地承包人的农民以越来越大的利益。

沿海发达地区的土地制度创新不仅吸引了学者的关注，而且引起政策部门的高度关注。学界和政策部门的关注使发达地区的土地制度创新在全国层面具有了话语权，大多数全国层面的土地制度改革办法都是从发达地区产生并总结出来的，沿海发达地区在土地制度改革上具有与其占有土地资源完全不相称的话语权。

问题是，土地资源集中的一般农业型农村地区与沿海发达地区具有完全不同的土地价值。沿海发达地区和大中城市郊区已经成为城市带，即使农村土地也被纳入到城市带的经济之中。而一般农业型地区，农村人口不断流出，农村日渐衰败，农村土地除了农用，很少其他价值。因此，在一般农业型地区，附着在土地上的利益较少，土地利益争夺较少，土地制度创新的内在动力因此不足。

若将发达地区主要缘于土地价值分配的土地制度创新推向一般农业型地区，就会出现严重错位。

土地价值在沿海发达地区城市带，土地资源在一般农业型地区，发达地区土地制度改革的重点在于土地价值分配，而一般农业型地区土地上附着价值极少，显然不可能套用发达地区的土地改革办法。这是我们认识当前中国土地制度改革的一个基本前提。

二、征地制度改革

中国土地制度中，《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有有途给予补偿”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

以上条款实际上是体现了中国土地制度的宪法秩序。简单地说，经过新民主主义革命和社会主义革命，中国已经消灭了土地私有制和土地剥削阶级，农地非农使用形成的增值收益主要留在国家手中，形成地方政府的土地财政基础。

应该说，因为消灭了土地私有制和土地剥削阶级，中国土地制度可以真正做到“涨价归公”、“地利共享”，而成为世界上最为先进的土地制度，正是凭借土地制度的“制度红利”，改革开放以来，中国可以保持近30年的两位数增长的奇迹。且中国这样的发展中国家之所以可以有完善的基础设施，之所以“中国城市像欧洲”，也是拜中国土地制度之所赐。

中国土地制度“涨价归公”的一个关键是，随着经济发展、城市扩张，在人口城市化的同时，也必然会有土地的城市化。土地的城市化就是城郊农地征收为城市建设用地，因为按土地原有用途给予农民补偿，经济发展所附着在特定位置土地上的增值收益就通过招拍挂，以土地出让金的形式进入国家手中，真正做到农地非农使用增值收益的“涨价归公”。土地出让金扣除土地开发成本，就成为地方政府的土地财政收入，正是土地财政收入使地方政府有能力大规模进行城市基础设施建设。离开“土地财政”，“中国城市像欧洲”是不可能的事情。良好的城市基础设施不仅是城市人生活方便的基础，而且是生产方便的基础，离开良好的城市基础设施，中国经济成长将困难重重。

也就是说，经济发展、城市扩张带来城郊农地非农使用的需要，中国土地制度使得农地非农使用增值收益以土地财政的形式被地方政府主要用作城市基础设施建设，良好的城市基础设施进一步推动经济发展和城市扩张，从而带来更大规模的城市化，由此形成城市化的良性循环，直至中国完成城市化。这个意义上，我们应该大唱土地财政的赞歌。土地财政是中国土地制度“制度红利”的体现，中国土地制度的“制度红利”来自中国土地制度的宪法秩序，这个宪法秩序显然又是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产。

有人认为，中国大陆土地制度招拍挂是从香港学来的，而香港土地招拍挂制度存在重大缺陷，最主要是房价太高，导致香港经济缺乏竞争力（周其仁、华生）。这种说法似是而非。香港房价过高的主要原因不出在招拍挂上面，而出在香港政府限量供地上面，而香港政府限量供地的原因又与房地产商及已经买房中产阶级担心房价下降而联手阻止政府供地有关。中国大陆学习香港土地招拍挂供地，不过是以市场的方式来形成城市建设用地的价格，而不一定非得导致房价高企。与香港是一个城市不同，中国大陆地域辽阔，城市众多，且没有形成强大的房地产商和有房中产阶级的既得利益联盟，因此，大陆土地招拍挂市场供地充足，甚至一些地方政府为了当期政绩而过多供给城市建设用地。至于在特定区位招拍挂抬高了地价，这只能说，这个特定地块具有区位优势，这样的具有区位优势的地块，地价当然应该高。

中国土地制度已经消灭了土地私有制，