秦晖论治理北京：开放自由，取消特权

萧三匝（《中国企业家》杂志生活方式总监）

地点：北京大学历史系“燕园人文历史”课堂

时间：2014年11月

萧三匝：你对周其仁与华生关于土地制度的争论怎么评价?

秦晖：华生是反对土地私有制的，但他反对的理由和现在流行的那种说法不一样。流行的说法是，土地一私有就会出现土地兼并和无地农民，还有可能爆发农民战争。华生一直强调的其实不是这些东西，而是所谓的土地规划问题。他一再讲，他是不反对土地私有制的，只是主张政府要有规划权。如果华生真的是这么想的，我觉得他和周其仁之间就不应该有什么分歧。实际上，华生还是要为政府的征地权辩护的。对华生而言，我觉得最值得提出的一个问题就是，政府的规划需要用强制征地这种办法来实现吗?华生说政府对土地用途的管制是全世界一个普遍现象，但像中国这种强制征地可不是全世界普遍的现象，这两者之间的逻辑是可以互相推演出来的吗?当然不是的。

萧三匝：历史上，中国的地权到底姓公还是姓私?

秦晖：有人说中国很早就有了私有制，他们的理由是，农村的村社这些小共同体对地权的干预，中国要比西方少。西方在中世纪，农村公社是很发达的，公社对土地的干预很多，土地是不能流动的。他们说，中国的土地最早是私有的，西方各国土地私有都是近代才有的现象。如果你讲的私有是指对小共同体而言，那的确是这样的，甚至我觉得以前的一些说法就有点夸大。比如，以前我们经常讲中国的土地不完全私有，因为土地交易的时候亲族邻里具有优先购买权，卖地首先要卖给同姓的人，他们不买我才能卖给别人。中国有些地方的确有这样的习惯，但并不是所有的地方都有这个习惯，而且这个习惯是被夸大了的，实际上这个习惯对中国土地流转的限制要比我们现在很多人强调的小。在我们以前对旧社会的叙述中，把家族的危害夸大得很厉害，最典型的就是 “五四”时期的《家》、《春》、《秋》那种描写，把传统家庭说得非常恐怖，祠堂、宗族好像无所不能，实际上没那么厉害。中国传统的小共同体包括家族、村社、邻里等等，它们对产权的干预是比欧洲少的，但是朝廷对土地的干预要比欧洲大得多得多。所以，如果我们讲中国古代土地到底是私有的还是公有的，必须问你讲的私有是针对什么而言的私有，你讲的公指的是什么公?

中国的朝廷自秦以后，对土地管控得非常厉害。从纵向来讲要比西周，比所谓井田制时代厉害得多了。从横向来讲，比世界其他地方也要厉害。所以要讲中国的地权到底是私有还是公有，我不说整个朝代，就说秦这个例子(就能说明问题)。现在对秦的土地政策有两种截然不同的说法：一种是说商鞅变法，开创了土地私有制。说商鞅变法，坏井田、开阡陌，民得买卖，从此就有了土地私有制。还有一种说法正好相反，说商鞅变法实现了国家对土地的严格管制。管制到什么程度呢?上世纪七十年代，四川省青川县出土了秦代的土地法。在这部土地法里，土地多长多宽为一丘，每隔多远要修一条路，田间道路应该怎么养护，政府都规定得非常详细。你看到这个田地就会想到农业学大寨时期的一句话，叫做“山水林田路综合治理”。规定得那么详细，其实是做不到的。不要说秦代做不到，就是农业学大寨时期也没有做到，但是你可以看出秦对土地管制得何等严厉。秦不仅对土地管制得严厉，整个经济政策都是非常强调国家垄断的，强调利出一孔，老百姓家里头不能有余粮，除了口粮以外所有的粮食国家都要收走，民不能积粟等等，它怎么会提倡土地私有制呢?

秦在某一个方面的确是非常鼓励私有制的，那就是你对爹妈私有，对三妻六妾私有，对村里私有，对家族私有。秦制的一个特点就是非常强调个人摆脱小共同体而独立。但是它让你摆脱小共同体的原因是它要你直接成为国家的人。讲得简单点，它不允许你依附于父母，原因是它要求你依附于皇上，要求你可以为皇上杀爹杀妈、六亲不认;它提倡摆脱包办婚姻，目的是它要包办你的婚姻。所以从小共同体内部而言，它提倡每一个人都有独立的权利。你说秦代的土地制度是不是私有制呢?针对西周的那种族群土地而言，它肯定是主张私有制的。西周那个时代没有什么强大的国家，整个中国是无数的部落和小家族组成的，土地都是小家族、小部落所有的，秦改变了这种状况，把所有人原子化，不准有部落存在，从这点讲它是主张私有的。但是这样的私有并不是说个人就真的有了受尊重的产权，而是说国家就把你控制了。

我国2000年来的土地制度，包括土改都是这样的。土改的对象除了地主以外，很重要的是农村中的公地。土改从某种意义上讲是一个彻底的私有化改革，就是把传统农村中的公产公田全部分掉。土改以后，从某种意义上讲，中国出现了有史以来最彻底的私有制，所有的土地都分到户，变成了私有土地。但是这样的状况只维持了几年，“一小二私”就变成了“一大二公”，而且变起来非常容易，中间不需要任何过渡。什么原因呢?那就是因为这种所谓的私有只是针对小共同体而言，而没有小共同体以后，国家控制原子化的个人要比以前更容易了。

所以，在中国，如果要谈私有公有，主要是谈个人与国家的权利相比而言，而不是个人与小共同体的权利对比而言。我们关心的是政府会不会动你的财产。就这一点而言，我觉得秦以后的中国政府一直有比较强的控制能力。

萧三匝：现在几亿农民工进城，农村土地严重抛荒，这个问题在未来怎么解决?最近提到了农村土地流转问题，但流转遇到了很多法律制度需要突破的问题，现在金融领域通过信托等各种方式来解决流转，可不可以通过一个类似股权交易所一样的平台来实现农村耕地和建设用地的正常流转?

秦晖：这个问题不是现在才有，其实90年代以来就有所谓的农地流转问题，而且这个问题似乎陷入了一个两难的处境，推动流转和阻止流转都有很多弊病。90年代开始在一些地方就出现了所谓的“二田制”，这其实就是土地流转的一种方式。当时很多地方把农村中分给大家的承包地重新收回来，只留很少一部分作为口粮田分给大家，大部分的土地叫经营田，采取招标承包的方式经营，谁家的承包款多就给谁。理论上讲，这有利于所谓的集体，但这个做法实际上是乡村领导捞钱的办法，实际上剥夺了农户的一半土地，供他自己招标。后来政府就说，这个不能提倡，实际上取缔了这种做法，因为这等于是把农民的土地抢走。

后来这种事情出现了好几波，土地流转就变成了现在这个样子。现在是，如果农民自愿要把土地交出来，我们设置了很多障碍，说所有权不能变;但是农民如果不愿交出来，我们又用种种强制手段，逼他们不得不交出来。因此我觉得在这个问题上我们的确陷入了一个两难处境：假如你说土地流转是值得提倡的，那么就会大量出现政府用强制手段夺取农民土地的现象;假如说土地流转是不应该提倡的，或者说我们要考虑到无地农民的危险，要考虑到土地是农民最后的保障，那就变成农民想卖地也不行。

就这个问题，我的主张是，我们最好给农民更多的自由。流转不流转，集中不集中，应由各家各户自己决定。他们如果愿意流转，我们不要阻拦，如果不愿意，我们也没什么理由用强制手段逼他们集中。

最近，强调土地规模化经营，强调防止农民兼业化成为主流的说法，这个说法真有可能出现那种用强制力量把农民从土地上赶走的现象。大概是在4年以前，我们还一直在说土地兼业化是不可避免的，坏处不是很大。兼业化就是农民一边种着田，一边还干别的，日本的农民就是这样的。有些人说，在日本，不但专业农户是少数，而且一兼农也是少数。大家知道，日本的农民不但数量少，而且绝大部分是兼业农户，兼业农户中还有第一兼业农和第二兼业农的区别：第一兼业农就是农业收入是主业，其他是副业，第二兼业农是农业是副业，其他是主业。日本大部分农民是把农业当作副业的。以前就有很多人用这个例子说，中国的农民各家各户都种一点田，同时又在外面打工，是一件好事，而且这是防止农民流动和无地农民的好办法。但现在就有些人说兼业农有各种各样的坏处，日本之所以允许这种做法，是因为日本是一个小国，中国不能这样。

前几年中国又提出一个口号，“中国农业的发展方向是搞家庭农场”。家庭农场这个名词是非常古怪的，因为在经济学意义上的家庭农场其实就是家庭经营的农场，它本身并不指农场的规模应该有多大，或者商品率应该有多高。但是我们在三四年以前提出发展家庭农场，其实有个非常明确的政策导向，就是发展有规模的家庭农场，它针对的是中国农业规模过分细小化的问题。这个问题是不是存在呢?当然存在。但是我的看法是，假如你真的要解决这个问题，那只能把权利交给农民，由农民自己去解决这个问题，如果政府强制，那是相当可怕的。我就听过正大集团在中国的代理人说，中国要那么多的农民干什么?只要十家像我们这样的公司就可以把全国的农业搞定，所以政府应该把农民的土地都交给我们。我说，如果真的是这样，那还不天下大乱啊!假如农民自愿地交给它们也就罢了，如果由政府来交给它们，那还得了啊!他说，我们这样一搞就没有食品安全问题了，说现在食品安全问题都是小农的罪过，为了食品安全，国家就应该将农民的土地都给我们。我觉得，这样的话就很可怕了。说实在的，中国管农业的那些人也没有一个人敢这样想。

但是，我们最近的土地政策显然有鼓励土地流转的意思。最有趣的是，他们口口声声讲的是流转，不是买卖。流转就包括强制流转在内，而强制流转是很可怕的。现在不准讲土地买卖，原因是我们不承认土地所有权是农民的。其实这不是理由，任何权利都可以买卖，使用权也是可以买卖的。买卖其实就是某种权利的自由转移或者是有偿转移，买卖的对象既可以是所有权，也可以是使用权，甚至可以是一定时间的使用权。那为什么要回避买卖呢?回避买卖的原因，我估计就是因为流转这个词语与买卖相比而言包含了更多的强制可能。

萧三匝：在你看来，最近的一两年中土地政策可能的走向是什么?

秦晖：我现在不知道，但是根据前几年的政策，我觉得近几年来我们的农村政策主要的取向是要加快农民从土地中脱离出来。我们现在不再讲兼业化是不可避免的趋势，现在要发展专业农户。所谓发展专业农户就是促进土地流转，而且很大程度上这是非自愿的。尽管不可能出现像正大的那个人讲的那样由国家把农民的土地都交给他们那几个大公司，但是这个过程采取另外一种方式来做，我觉得是有可能发生的，而且在我们现在的城市化过程中，很多地方已经出现了这个迹象，这是我们需要分析的现象。

萧三匝：农业时代的土地政策和工业化时代的土地政策是否应该有所不同?

秦晖：国家对土地制度进行干预，可能有两种出发点：一是为了提高效率，就是促使土地转移到能更有效的利用的人手中;二是为了公平，那就是以前讲的土地是农民的社会保障，为了避免农民失去所谓的“最后的保障”，成为无地农民，国家就要管制。以前不断讲土地不能经营，不能买卖，农民没有社会保障，农民如果卖地，那么未来生病、孩子上学就没钱。曹锦清先生说，将来农民如果有了充分的社会保障，我们就可以实行土地私有制了，正因为现在农民没有任何保障，所以我们就不允许他们私有自己的土地。我觉得这个说法是非常的荒谬的。无论从事实还是从逻辑来讲，你只能说如果国家给了农民非常高的社会保障，那么作为交换，农民的土地权可以接受国家的限制，如果你本来就没有给他保障，又剥夺了他土地的权利，那意味着什么呢?如果一个农民生病了，土地是他的，他迫不得已还可以卖地治病，现在你说他因为没有社会保障，所以不许他卖地治病，那你不是逼他死吗?当然，这种说法开始逐渐降温了，原因有两点：第一点，农村现在开始有了水平虽然低但是毕竟比以前更多的社会保障;第二点，更重要的是，现在各级政府患上了土地饥渴症。

所以现在国家干预还是要讲，但是干预的理由越来越从公平变成了效率。