冯兴元：铁路应该怎么改

我对铁路也不是特别了解，但是我德语比较好一点，看了一些德语的资料。感觉上他们是94年正式搞铁路改革，93年出台了相关法律，叫《铁路新秩序法》。它不是彻底的改革，它就把近距离的铁路交通移交到各个州，移交是通过招标的方法，就是谁接手谁就要通过投标获得管理权。有时整个州的某一铁路公司接手，有时是其中某个大区的公司接受该大区内的近距离轨道交通。德国的法律把非联邦的铁路公司都叫私人公司，这是个特殊的用法，并不是说真正的私人公司。

德国铁路改制后，成立了一家新的后续公司，叫“德意志铁路股份有限公司”，德意志铁路股份有限公司是私法下组建的公司，它为以后进一步民营化至少创造了空间。它建立的时候，联邦政府剥离了其债务，方法大概就是把一些资产，充抵债务。德国铁路的资产负债表比较全。就像中国的小区建立业主大会，把私人和共有产权要区分穷尽，这是一样的道理。要把资产负债表做得很细。我们现在铁路系统是一锅粥。要把每一个很小的地方铁路局的资产负债要搞清楚。

德国建立了这样一个新的德意志铁路股份有限公司。它那个里面有什么资产呢?一个是路网，火车站，还有一些机车，到1999年，该公司底下又成立5个部分，就是客运、货运，还有这个路网等。它又建立了一个跨区域运营公司。我在德国感觉是这样的，就是如果我半夜坐了一辆火车是远距离的，那么要中途转车的话，我的火车晚点了两三分钟或者十分钟，车子里边会列车员在到站前告诉我，哪辆火车在等着我，或者告诉我有辆火车赶不上了，下一辆是什么时候。如果对于中国的情况，中国的情况就是万一以后变成两三家这样分拆的公司，同时都允许全国经营营运的话，那这相互之间可以约定的，如果是晚点几分钟也可以等你。至少有关误点后下个车次的信息完全可以提供。不同价位的车票完全可以通过补足差额的办法保持有效。去年我到法兰克福，一到法兰克福的火车总站。就要转法兰克福市内的这轻轨交通，这时就要另外买票。这就是刚才讲的，近距离运输是州或者地方的事务，已经移交到州或者地方的运营公司了。这样一个格局为以后走向民营化保留了空间。

从德国的经验结合中国的话，中国名义上政企分开，发改委或者铁路局这些部门实际上是穿一条裤子，铁路公司行政垄断企业给它好处，它肯定就听你企业。所以这就像刚才张老师讲的政企没有分开，它只是形式上分开了。不过在中国行政本位的情况下，这样的政企分开仍然为下一步改革创造条件。但是我们不应允许部门立法。天则所盛老师组织了反对部门立法研讨会，所谓部门立法指的是行政部门主导立法，甚至自己去规定怎么改革，那是错误的。我们要有一个民主的公共选择程序来确定怎么改革，这就是要求改革方案必须独立于部门利益之外。所以，这种名义上的政企分开其实为进一步改革创造了一定的条件。这种改革是不是真正的改革，仍然是有疑问的。铁路局是执行部门，不应该主导改革。

湛中乐老师刚才讲到民主程序和参与规划等等非常重要，这可能是解决中国问题的核心。他强调的就是怎么样建立一个民主的公共选择程序，同时发动群众参与到这种规划中来。比如刚才有一位老师讲到规划是一种控制资源的手段。当百姓参与规划了，专家也参与其中，恰恰政府官员没有主导规划的地位，他可以为参与式规划和民主的公共选择程序提供便利，维护秩序。在成熟市场经济国家，选举产生的议院代表作为政治家有立法权，代表选民。但是，在中国， “两会”代表没有获得支持或者不是经过民主选举产生，那么这样的“两会”代表是不合格的，他们不是我们的代表，他们是傀儡，我们没有选举权，那么我们本身就是处于被奴役状态。

铁路总体上需要一个竞争秩序，就是引入竞争，同时由于其需要保证普遍服务，所以交通的营运权和定价需要服从一套管制框架的，这在公共经济学里边属于常识：你引入竞争，甚至引入民营化，就要对铁路基础设施的运作提供一个管制框架。管制这个词不大好，其关键是要保护竞争。这个我们要清楚，不是保护特定的竞争者，是保护一个公平的竞争秩序。如果你妨碍了竞争，我们就要组织你的行为，为竞争开辟通道。

那么怎么改呢?可能就涉及到一些原则，比如说各地核定资本与负债盈亏表，区分资产负债，财务公开，责权利对应。现在我们债务也是一下子全部到了公司，然后它就是一个黑匣子，铁路的资产你怎么算，比如说它占的土地是大量的从农民那边低价甚至无偿的转移过来、征收过来的。网运分开在长远肯定是一个原则，就是你管网的确实没必要管经营。如果是这个网作为一家或者两家公司，比如现在有高铁，又有普通铁路，那你很简单的就可能会有两家。但一家也是可以相像的，你内部可以优化这种网路的配置，关键是责权利对应原则非常重要，也就是说责任原则，就是说刚才这个资产负债搞清楚以后自己要该负责的负责。

德国的经验的话，它是有一条原则，就是说成立了德意志铁路股份有限公司以后，那么这个铁路网是要平等的向所有“私人公司”也就是非联邦的企业平等开放，“私人”这两个字在这里是“非联邦”的意思。这一条原则以后在中国也是一样的，是非常关键的原则。

无论是一家还是两家,实际上都是可以民营化的.德国联邦有大量的投资，中国的全国性政府也一样;德国州和地方也有投资，中国地方政府也一样。中国的地方政府有这种沿线的土地投入，还有车站。所以在这个基础上再进一步民营化，至于到民营化到什么程度是可以说的，因为以后毕竟还可以继续推进，所以在初步的时候可以搞一些政府中央地方比较大的股份也是正常的，后来再减少持股。

刚才赵坚老师讲到分三家，这些都是有利于竞争，那么分开以后并不是变成了地方割据，就像电话，网不能分。分开以后，各家是不是可以跨区域，我看重要的是互联互通，对相互之间的收费进行专家论证，公开听证，建立一套监管框架。然后它要区分网络基础设施公司还有营运公司。德国是没有把机车之类从德意志铁路股份公司剥离。它股份公司里面机车什么都在，那实际上是可以剥离的，营运可以分开，营运、机车完全可以民营化。但是你政府为普遍服务考虑可能控制一部分股份，至少在近阶段也是可以的。至于这些近距离铁路运输交到了各省或者市的话，也应该。就相当于我们公益事业这一块，那么民营化、社会资本的投入需要考虑，这些方面我们天则所有很多很成型的研究报告。

回到刚才网络基础设施它的民营化，政府中央保持一部分，地方保持一部分，其他就是搞私有化券。因为你是一家公司，不是像俄罗斯一样大爆炸式的，一夜之间全部国企进行私有化，那个难度大。我们就是全部私有化券，你可以交易转让，但是农民土地这一块怎么补偿，是另外一回事，需要解决。也可以通过提供私有化券的办法。

最后要强调：中国做什么事情，需要通过民主的公共选择程序，还要推行参与规划。参与规划在存在地方或者全国的真正民主的地方是锦上添花，如果没有民主的体制，那么参与规划就是装饰品。当然，有这个装饰品，比没有好，比如推行民主是需要各方面不断争取的。最后有财政公开、信息公开是非常重要。