钟伟 黄海南 陈骁：利率市场化系列报告之四

存款保险就如同核电站，如果操作得当，我们可以从中获益，但只有具备适当的安全预防措施，才能防止它失去控制；而一旦失控，其造成的危害将会波及整个国家。

――FDIC前主席William Seidman(1988)

随着我国利率市场化的不断推进，酝酿已久的存款保险制度也再次被提上日程。2012年3月，央行行长周小川撰文指出，当前建立存款保险制度的条件已基本具备，要抓紧研究完善方案，择机出台并组织实施，以完善金融安全网的建立，为进一步推进利率市场化改革做准备。金融十二五规划明确指出要建立完善存款保险制度。存款保险制度在利率市场化过程中究竟发挥怎样的作用？在利率市场化之前是否必须建立存款保险制度？利率市场化期间，存款保险制度的建立对金融稳定有何影响？本文将探讨上述问题。

一、存在争议的存款保险制度

存款保险制度（Deposit Insurance）是指为从事面对公众的存款性业务的金融机构，建立一个保险机构，各机构成员向保险机构交纳保险费，当金融机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。目的在于防止存款者因个别金融机构倒闭而对其他金融机构丧失信心，由此导致挤兑并引发银行危机。

在经历了20世纪30年代大萧条之后，美国于1934年建立了第一个正式的国家银行存款保险体系，且在第一年就卓有成效。当年倒闭的银行中，有9家是投保银行，其余52家都是未参保银行。在此后的40年中，美国的存款保险制度基本实现了其建立时的初衷，即增强了存款者对银行流动性的信心，以可靠的保险支持来吸引存款，并在不稳定因素产生时防止挤兑现象的发生，为银行提供流动性支持以避免银行破产，同时，维护在危机发生后储户的利益。因此，存款保险制度开始逐渐被其他国家所接受和采纳，并在20世纪80年代风靡一时。

从各国建立存款保险制度的实践来看，它的积极作用是显而易见的。但发生在80年代末的美国储贷协会危机暴露了存款保险制度的缺陷。存款保险制度导致的道德风险以及保险机制的“监管宽容”，一方面使存款人对银行经营状况的关注度下降，另一方面对参与存款保险的银行提供了过度冒险激励，从而使得银行在缺乏有力监管的条件下，从事超出自身能力范围的高风险活动，进而导致危机的发生。因此，对于存款保险是否能有效维持银行体系的稳定，仍然存在着争议。

存款保险建立的争议分两个层次：第一，是否有必要建立存款保险制度？存款保险制度更有利于金融稳定吗？第二，是否有必要在利率市场化完成之前建立存款保险制度。

1.1 是否有必要建立存款保险制度

以戴蒙得（Mr. Diamond）和戴伯威格（Mr. Dybvig）为代表的一方支持建立存款保险制度，主要理由如下：

第一，存款保险以利于银行的稳健经营。银行天生的脆弱性使得存款保险制度的建立至关重要。因为与其他行业不同的是，银行的独特性在于其运用流动性负债为流动性资产融资，这种部分准备金制度使银行具有天生的不稳定性，极容易受到挤兑的冲击。且由于挤兑具有传染性，如果没有政府的干预，单个银行无论经营情况多好，都经受不住持续的挤兑。由此而引发的银行危机，往往造成健康的金融机构和经营失败的金融机构一起倒闭的后果。

第二，存款保险制度还可以保护小储户的利益。因为存在信息不对称，小储户获取信息和监督银行的成本较高，存款保险制度可以保护小储户免于成为银行破产的牺牲者。

以帕克（Sangkyun Park）为代表的一方则反对建立存款保险制度，认为存款保险制度非但不能增加银行的稳健性，反而有损于金融稳定。主要理由如下：银行挤兑之所以表现为从问题银行向健康银行蔓延，主要是因为储户缺乏银行的特有信息，即健康的银行不能及时有效地向储户表明自己有足够的清偿能力。因此，防止银行危机扩散的手段之一应是提供更多的银行信息，而存款保险制度并不能有效解决这一问题。存款保险制度虽然能够减轻储户对银行清偿能力的担心，缓和对银行的冲击，但同时也降低了银行提供证明自身实力的信息的激励，使银行的信息被忽视，储户仍以整体经济环境对待个别银行，银行挤兑并不能彻底消失。他们认为，只有在充分竞争的环境下，银行才能有效率地运行，竞争能够使银行在保护储户和投资收益之间找到最优均衡，而政府支持的存款保险只能弱化银行的竞争能力，并使其更易失败。

1.2 是否有必要在利率市场化完成之前建立存款保险制度

除了存款保险制度本身存在争议之外，在利率市场化之前是否应该推行存款保险制度，也存在着两方面的观点。

大多数人认为，利率市场化需要存款保险制度作为前提。主要理由是：利率市场化之后，银行间竞争导致短期内的存款利率上升，会提高银行的经营成本，影响其盈利能力，从而导致经营风险加大，一些中小银行可能会因此面临破产倒闭的风险。如果没有存款保险制度，这些风险最终将会转嫁到储户的身上，使储户遭受损失。反过来，储户由此对中小银行产生的不信任使其存款来源减少，令这些银行原本窘迫的财务状况雪上加霜，甚至诱发挤兑风潮，加速这些银行的倒闭，并可能进一步造成系统性银行危机。存款保险制度的建立，能够通过市场化的风险补偿机制，合理分摊由于银行等金融机构倒闭而产生的财务损失，增强存款者对银行流动性的信心，为银行提供流动性支持，帮助银行体系在竞争加剧之时保持稳定。因此，存款保险制度是利率市场化的前提条件，是降低和分散利率市场化风险的重要保障。在进一步深化利率市场化之前，我国迫切需要建立存款保险制度，

但是，仍有观点对存款保险制度的建立较为保守。从长期来看，存款保险制度无疑有利于银行业的规范和发展，但由于其制度本身要求银行在短期内缴纳一笔额外的存款保险金，这可能给目前存款压力已经较大的银行带来更大的财务压力，同时一些金融机构也将面临资本充足率不足的问题。另外，Asli Demirgüç-Kunt 和Enrica Detragiache（2000）对利率控制和存款保险进行过一个经验性的分析，包括61个国家从1980年到1997年的样本数据，发现利率市场化会使存款保险下的道德风险问题更为严重，原因可能是在利率控制下，银行从事高风险高收益项目会受到抑制。因此，存款保险制度的建立仍然需要综合考虑各方面因素对银行的影响，依据当下条件和时机来逐步谨慎推进。

二、各国存款保险制度的实践

针对上述两方面的观点，我们将各国在利率市场化期间，存款保险制度的建立和银行危机发生的情况做了一个初步的对比。

2.1 半数国家在利率市场化完成前建立了存款保险制度

在图表1中的19个国家中，有8个国家的存款保险制度是在利率市场化完成之前建立的，这8个国家主要分布在美国、日本、德国、法国等发达国家，而其余11个国家的存款保险制度则是在利率市场化完成之后建立的，大多是拉美、东南亚等新兴市场化国家。

图表1 各国存款保险、利率市场化的时间

国家 存保制度建立时间 利率市场化时间 利率市场化完成前是否建立了存款保险制度？ 银行危机发生时间 爆发时间与利率市场化

美国 1934 1970-1986 是 1980-1992 期间

印度 1961 1988-2011 是 1991-1994 期间

德国 1966 1962-1976 是 1974-1976 期间

日本 1971 1977-1994 是 1992-2002 期间

西班牙 1977 1969-1987 是 1977-1985 期间

阿根廷 1979 1975-1977,1990s重新管制 否 1980-1982,1989/90,1995 之后

法国 1980 1965-1985 是 1994/95 不显著

英国 1982 1971-1981 否 1974-1976 期间

土耳其 1983 1980；1983重新管制，1988-1989 否 1982，1991,1994,2000-2002 期间及之后

墨西哥 1986 1988-1989 是 1982,1994-1997 不显著

智利 1986 1974-1975,1988重新管制 否 1981-1987 之后

匈牙利 1993 1987-1990 否

韩国 1996 1981-1989，1991-1997 是 1997-2002 之后

泰国 1997 1985-1992 否 1983-1987,1997-2002 之前及之后

印度尼西亚 1998 1983 否 1992-1995，1997-2002 不显著

马来西亚 1998 1971-1981,1985重新管制,1991放开 否 1985-1988,1997-2001 之后

乌拉圭 2002 1974-1979 否 1981-1985,2002 之后

俄罗斯 2003 1992-1995 否 1995，1998-1999 之后

香港 2006 1994-2001 否 1982-1983,1983-1986，1997 期间

2.2 存款保险制度的建立无助于增强银行体系的稳健性

如果存款保险制度能有效地加强银行体系的稳定性，那么与利率市场化之前没有建立存款保险制度的国家相比，拥有存款保险制度的国家在利率市场化的过程中应该更不容易发生银行危机。

Asli Demirgüç-Kunt 和 Enrica Detragiache（1998）以53个国家为样本，研究了金融自由化和金融稳定之间的关系，且其使用的金融自由化代理变量正是一国利率市场化的开始时间。最后得出利率市场化是导致银行体系脆弱的一个重要因素，即使在宏观经济条件良好的情况下进行利率市场化，也会导致银行体系的不稳定。但此项研究并没有提及存款保险制度，因此我们在其使用的样本国家中引入存款保险制度建立的时间，与原有的利率市场化和银行危机数据进行了一个简单的对比，并得出以下结果：

在53个国家样本中除去3个没有明显利率市场化进程时间的样本，得到共50个样本。在1980到1995年间，在这50个实施了利率市场化的国家中，有28个发生了银行危机，超过了半数，可见利率市场化的确使大部分国家的银行体系出现了动荡。这28个发生银行危机的国家中，有16个国家在实施利率市场化之前没有建立存款保险制度，有12个国家在实施利率市场化时已经建立了存款保险制度。从这组数据可以粗略看出，存款保险制度的建立似乎对防止利率市场化期间银行危机的发生作用并不大，建立了存款保险制度的国家在利率市场化过程中并没有表现出明显的优势。另外，在利率市场化之前已经建立了存款保险制度的26个国家中，有16个国家在利率市场化过程中发生了银行危机，比没有发生银行危机的10个要多。虽然样本量有限，但也在一定程度上说明了存款保险制度并非能有效防止利率市场化造成的银行危机。