何翔舟 王琰：公共财政改革的长远战略与短期对策

中国改革开放以来财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系的变迁。中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革，特别是1994年的分税财政体制改革，在致力于政府间财力分配格局调整的同时，着眼于各级政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化，重点是建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。这种改革在调动地方政府的积极性和发展地方经济方面起到应有的作用，但随着中国社会经济发展，国民收入分配逐渐形成了向公务员、国有大型企业职工及一些高收入群体倾斜的格局，产业大军与白领阶层的收入差距、体制内部与体制外部之间的收入差距、地区之间的收入差距等，都是政府改善民生活动中必须正视的重大问题，更是实现中国梦的桎梏。这些表面看似经济问题，其机理上渗透着政治问题，使传统的财政体制也面临着进一步深层次改革的挑战。

一、公共财政在社会经济发展中是调节收入分配的杠杆

从根本上讲，公共财政的基本职责是，既要做好调动各级政府财政收支的积极性工作，建立科学的内部收支管理机制，更要针对不同时期社会经济发展需要，做好国民收入分配与再分配的结构改革。在市场经济体制下，经济社会资源的配置由两种方式来实现，即市场机制和政府机制。虽然市场对资源的配置起基础性作用，但由于存在着国民收入分配与再分配、公共产品、垄断、信息不对称、经济活动的外在性等情况，仅仅依靠市场机制并不能实现资源配置的优化，还需要政府在市场失灵领域充分发挥调节资源并使之优化配置的功能。公共财政在国民收入分配与再分配的角色，是保证社会公平的杠杆。如果说社会的不公现象主要表现在人们所获得的经济收入、社会福利方面的话，这种不公的归结点应该是国民收入分配，而国民收入分配的具体调节是公共财政。财政作为政府调控经济社会运行的主要杠杆，在任何时候都是政府配置收入分配资源、享有公共福祉的主体杠杆。因为，在经济体系中，市场提供的商品和服务数量有时是过度的，有时是不足的，整个社会的资源配置缺乏效率。财政的资源配置职能就表现在对市场提供过度的商品和劳务数量进行校正，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。同时，财政在国民收入分配与再分配中的作用与地位更加突出。

从公共财政的基本职责可以看出，财政体制改革不仅要在体制内部调动收支积极性，更主要的是在公共资源配置、社会财富及其福利在不同阶层与群体之间的公平分配。一定意义上讲，公共财政的杠杆作用是解决政治与经济双重问题，由此，公共财政改革也是政治体制与经济体制改革的有机结合体。在中国改革进入深水区的当今，必须把公共财政改革作为政治体制与经济体制改革的共同抓手，解决当前在工资收入、养老保障、福利待遇及公共产品享受等方面的问题。解决这些问题，既是避免国际普遍意义上存在的中等收入陷阱的基本途径，更是尽快实现中国梦，解决中国社会经济发展中特有问题的根本途径。从长远的观点看问题，因行业之间、群体之间分配不公所带来的社会问题，是影响中国特色社会主义快速发展的主要问题，这一问题是随着社会经济发展逐渐凸显出来的。在社会经济发展水平相对较低，公众收入偏低的时期，公共财政改革的首要任务是提高公共资源的配置效率，调动各级政府发展社会经济的积极性。当全社会整体进入中等收入阶段时，公务员、垄断行业、国有大型企业、公共事业单位与普通产业工人、蓝领群体之间的收入反差，逐渐演变为社会重要问题。此类问题必须通过公共财政体制改革的杠杆加以解决，包括扩大国民收入初次分配比重以提高普通劳动者的工资，调整国民收入二次分配结构以放缓高收入领域工资增长幅度，增加公共产品投入以使全体公众享受价格低廉的公共服务，逐步消除不同群体之间退休养老的不合理、不公平待遇，等等。

无论是市场本身，还是政府的其他调控手段，都无法真正解决行业之间、群体之间收入分配的不公平问题。公共财政才是调节国民收入分配真正意义上的杠杆，如何充分发挥公共财政的杠杆作用，打破传统的国民收入分配比重，是改善民生问题的基本途径。因此，公共财政改革就是要由传统的重视政府内部机制转向建立科学合理的国民收入分配体制。

二、体制内支出形式变化无法解决现实的收入分配困境

中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。从根本上讲，这为未来一定时期的财政体制改革奠定了基础。回顾改革开放以来的历次公共财政改革，主要集中在各级政府之间的收入与分配关系建立上，同时也为中国整体的经济体制改革做了应有的贡献。从计划经济向市场经济转轨，财政体制的改革不但没有回避，而且从某种意义上还是整个经济体制改革的突破口，起到了“财政体制改革要先走一步”的作用。改革开放30多年来，中国逐步探索公共财政改革的路径，先后于1983年、1984年两步“利改税”改革和1980年开始到20世纪90年代初“分灶吃饭”的财政体制的改革，一直到1994年“分税制”公共财政体制的改革。改革的方向是由高度集中的财权向统一领导、分级管理方向发展，最后向着“分税，分权，分征，分管”即分税制方向发展。正是因为中国不断地进行了财政体制改革，才使中国整体上顺利地建立了市场经济体制，从而使公共财政适应了市场经济要求，并推动了社会经济的纵深发展。

1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法；1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步“利改税”改革的需要；1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。公共财政的包干体制建立对于推动社会主义市场经济改革与发展产生了重大的积极作用。与以往历次财政体制改革不同，1994年的财政分税体制改革，是新中国成立以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。一是分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局，使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。二是中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快，同时中央在新增收入中所得份额也明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。三是形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。

之所以说公共财政改革，是因为公共财政属于全体公众的财政，并非仅仅是政府的行政支出财政，作为全体公众的财政，其实质是力求建设能够体现公众福祉最大化的财政体制。从这一意义上讲，财政体制改革首要的是解决与财政分配密切相关的社会重大问题。就当前与未来而言，民生问题、公共福祉问题、公共产品的高成本供给等问题，是影响社会经济发展的根本问题，集中表现在不同群体之间的收入反差。这种反差形成了收入分配困境，可以概括为两个方面：一是城乡之间的收入反差。中国城乡差距长时间在3∶1以上的高位上运行，并没有呈现出如库兹涅茨曲线先高后低的演变态势。在库兹涅兹看来，城市化早期城乡收入差距会扩大到2到2.4倍，然后开始下降，如韩国在1994年消除了城乡差距，中国台湾省在1995年这一差距已经缩小到1.4倍以下。一般来说，城乡差距在1.5倍以下是最合理的，而我国大陆城乡差距在过去三十多年中最小时也只到达1.8倍左右，很快就升高到2倍以上，中国在过去十多年时间内都在3倍以上。自2006年以来，国家加大了对农村公共财政的投入力度，取消了各种税费，增加了对三农的补贴，构建了农村社会保障体系，但与中国社会经济发展的总体比较，其力度甚微，不能有效地遏制城乡差距的扩大。二是体制内外之间的反差。多年来，公务员及金融、电力、石化、航空、证券等领域的国有垄断企业员工收入与其他行业员工之间有很大的反差。体制内外之间的收入反差是民生问题、公共产品高成本供给等社会矛盾突出体现的根本原因。为什么多年来的财政体制改革虽然举措很大，并没有解决收入分配困境，而且矛盾逐渐突出，这是一个值得进一步思考的问题。

客观地讲，改革开放以来的公共财政体制改革在推动中国经济建设方面的绩效是非常显著的，但这种围绕体制内部收支形式变化的改革举措，无法解决当前及其未来城乡之间、不同阶层、不同群体之间分配不公的困境。可以说，真正意义上的公共财政体制改革，是调整不同利益群体的收入分配格局，并非仅仅是财政体制内部支出结构的调整，如果只在各级政府之间的收支形式上改革，所带来的绩效仅仅是不同政府之间对于收入效率的改变，却无法解释现实的社会政治问题。从理论上讲，公共财政是全体公众的财政，并非仅仅是政府的财政。如果把改革的目标集中在各级政府支出的体制内部，可以说其失去了公共财政意义与价值。从当前现实来分析，中国财政改革必须考虑公众福祉与社会公平。民生方面最大的问题其实质是国民收入分配问题，调整国民收入分配结构是解决民生问题的必由之路。例如，公务员、垄断行业群体与普通农民、产业工人之间，无论是在岗位工资，还是养老保障等方面，都有很大差距，很大程度上背离了社会主义分配原则。行业之间、群体之间分配是否公平合理，人力资源的流向趋势是最有说服力的证据，一个公务员岗位被成千上万人竞争确实是不正常的，而这种不正常的背后就是公共财政分配格局不合理，即国民收入分配向政府机关、垄断行业过于倾斜。

因此，无论是20世纪80年代的“包干制”改革，还是1994年开始的“分税制”改革，都无法解决不同群体之间现实的收入分配困境。实践证明，财政体制内部收支结构变动不可能改变传统的财政分配体制，只有建立公共财政体制才能彻底解决由国民收入分配结构失衡所造成的群体之间收入的两极分化。

三、二次分配内在的结构失衡是收入分配不公的主要因素

国民收入的二次分配，是指国民收入在初次分配的基础上，各收入主体之间通过各种渠道实现现金或实物转移的一种收入再次分配过程。通过国民收入的再分配，不直接参与物质生产的社会成员或集团，从参与初次分配的社会成员或集团那里获得收入。从根本上，再分配主要由政府调控机制起作用，政府进行必要的宏观管理和收入调节，是保持社会稳定、维护社会公正的基本机制。

国民收入二次分配的用途决定了其科学合理的内在结构。如何判断国民收入二次分配的合理性，由于各个国家、地区现实状况的不同，难以确定一个量化的比重，但人们可以从感性的方面判断当前中国国民收入二次分配的合理程度。根据相关研究与社会观察，在公众福祉并不高的情况下，一些公务员公款消费一桌饭菜花数万元，公款出国旅游，公车私用等现象泛滥。以2012年为例，全国政府部门人员因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费总额突破了9000亿元，几乎相当于2012年全年财政收入的10%。当年的教育经费占财政总支出的5.9%，科学技术总投入为3.6%，医疗卫生总投入为3.2%，社会保障与就业9.0%，国防支出为10.1%。从这些数据可以看出，政府预算成本的膨胀，使国民收入的二次分配结构极为不合理，三公经费占了二次分配总额10%，相对于当年国防建设投入的总和，基本上与教育经费、科学技术经费、医疗卫生事业经费三项总投入。