闫恩虎：当前我国县域经济发展主题探讨

发展是时代的主题。中国是发展中大国，发展问题当然是当代中国的核心问题，也是压倒一切的问题。随着市场经济体制的健全和发展，我国国民经济体系在职能结构上将逐渐集聚为两个板块系统：城市经济和县域经济。城市经济主要集聚要素功能，而县域经济将从主体上承担生产职能。“县域经济”指的是以行政县（包括县级市、旗等）为区域范围，以县一级独立财政为标志，以县城为中心、集镇为纽带、农村为腹地，不同层次经济要素间的联系为基本结构，通过双向反馈的人力流、物资流、资本流和信息流而发挥整体功能的经济系统。[1](p58)  县域经济属行政性区域经济概念，是国民经济的中观层次，具有基础性、区域性、层次性、综合性、枢纽性、农村性、集聚性、扩散性等特点，是一个功能相对健全的经济系统。县域经济是中国国民经济最根本的基础和最基本的运行单元，是国家政策最直接最主要的操作平台，也是目前我国建设全面小康社会的基本载体，是进入工业化中期以后我国经济新的增长极和区域协调发展的推进器。县域经济是中国的“国本经济”、“民生经济”、“最基本的生态经济”、“稳定经济”和“未来区域经济合作与发展的主要基础”，是解决“三农”问题、保障国家粮食安全的基本依托。[2](P9) 县域经济的发展问题涵括了中国现代化建设的基本主题。

发展也有其时代主题。改革开放的上个世纪末，中国尤其是县域经济发展的核心主题是解决人民的温饱问题。进入本世纪以后，随着我国综合国力的提升和现代化步伐的加快，中国发展的主题已提升到新的高度。县域经济是我国国民经济的薄弱环节，是当代经济全球化竞争背景下的“弱势经济”。在新形势下，县域经济要在竞争中高快增长并可持续发展，必须明确发展的时代主题。虽然全国两千多个县域差异性很大，发展程度不一，但发展的时代主题是基本一致的，那就是切实落实科学发展观，全面推进县域经济的市场化、工业化、城镇化和农业产业化。

作为发展中国家，发展的方向就是加快实现现代化。发展主题是发展方向的具体化，虽然目前我国县域经济发展面临的制约因素很多，有体制、资金、技术、人才、区位和基础设施等各个方面的，但这些都是发展中的客观问题，是可以在发展中解决的。解决这些问题的根本是必须在正确的发展方向和明确的发展主题指导下。实现现代化是一个系统的工程，如果发展主题不明确，就可能误入现代化的“陷阱”，拉美和南亚一些国家的教训应该引以为戒。必须清楚，市场化是当今时代背景下实现现代化的体制基础，城镇化是现代化的基本载体，而工业化则是现代化的核心；县域是我国农业发展的地域依托，农业产业化是市场经济背景下解决中国农业发展“大市场、小农户”矛盾的基本途径。只有这“四化”进程的顺利推进，县域经济才能走向科学的可持续发展道路。

一、市场化是目前壮大县域经济并促进可持续发展的体制要求

（一）市场化水平低是目前制约县域经济发展的一个重要因素

全面深入地推进市场化，是健全和发展社会社会主义市场经济体制的基本要求，也是促进县域经济高快增长并可持续发展的社会基础。根据国内权威机构的测算：2003年我国经济市场化总体指数是60, 但市场化进程不均衡，其中市场化程度较高的领域是投资市场化和技术市场市场化，分别为71.70（卢中原、胡鞍钢，1992）和71（陈宗胜等，1997）, 市场化程度较低的领域是金融市场和市场国外开放度，分别是10（陈宗胜等，1997）和16.2（江晓薇、宋红旭，1994）。总体而言，要素市场发育滞后，综合指数是50,（国家计委课题组，1994） 其中劳动力市场化指数35,（顾海兵，1996）土地市场化指数30。[3] (p56 ) 由于受三大主体市场（农业、土地、劳动力）发育制约，县域经济市场化指数应该更低，估计不会高于30。市场化是在新体制下推动经济社会可持续发展的基础。县域经济市场化水平低，不仅直接制约县域工业化、城镇化和农业产业化，而且从根本上制约我国市场经济体制的健全和发展。

（二）破解县域经济市场化的两大体制障碍，积极培育市场中介

目前推进县域经济市场化的重点和难点是农村领域。农村领域的市场化建设，必须破解两大体制障碍：一是土地管理体制；二是户籍制度。虽然2003年3月起实施的《农村土地承包法》已经将农民的土地使用权界定为物权，也明确以法律的形式确认保护农民的土地使用权、收益权和转让权，但范围限定在“土地的农业用途”以内，农地非农化只承认国家强制性征地为唯一合法途径。这就是说，土地作为一项重要的生产要素还没有得到完全确认。土地具有资源和资产的双重功能，是县域经济发展最基本的依托。城乡二元化的土地管理体制以及对农用地实行的用途管制，不仅使县域经济发展在资源利用上受到根本性的制约，而且也是导致官员腐败行为和侵农行为的重要根源。因为这种管理体制造成城乡土地的经济社会负担不一样，农村土地不仅承担保障国家粮食安全的重大职责，而且还负担农民的生存发展问题。农村土地的多重负担导致土地经营的低效益甚或负效益，为农地非农化的暗箱操作创造了利益动力，而国家强制性征地这唯一合法途径又为权利寻租和官员腐败提供了操作空间，直接导致“圈地”运动和大量的土地征用腐败案件发生。据国土资源部公布的数据，截止2003年，各地开发区总数5524个，占地面积3.51万平方公里，已经超过全国城镇建设用地面积的总和。经济并不发达的江苏泗阳县经济开发区规划面积就有43.3平方公里，当年就占用基本农田4000多亩。[4](P29) 据全国政协经济委员会统计，1998至2004年，全国土地违法案件达80万宗，造成失地农民4000多万。

劳动力自由流动是市场化的基本要求，也是工业化的客观要求。劳动力资源丰富本来是县域经济发展的一个优势，虽然国家政策已经承认农民工是产业工人的一部分，但城乡分异的户籍制度严重束缚农民工的自由流动，使这种资源优势难以发挥。农民进城务工的成本高，管理混乱烦琐，子女教育和社会保障问题又得不到解决。这种不合理的城乡分异的户籍制度还造成农民不平等的社会身份，使促进县域经济发展的社会活力难以集聚。必须尽快废除现行不合理的户籍管理制度，按照国际惯例建立通一的以身份证管理为核心的人口流动制度，实现以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农人口，使户籍登记能准确反映的居住和职业状况。并将户籍制度改革和就业、社会福利及教育制度改革结合起来，从根本上切实保证进城务工农民真正成为产业工人的一部分，促进城乡人力资源的良性互动。[5] (p34 ) 人是经济发展最根本的促进因素，市场化激发人的活力才是发展最大的动力。

目前我国县域经济的构成主要是以中小企业和家庭农业为主体，规模小，同经济全球化背景下的大市场营销的矛盾非常突出。要应对市场竞争，必须依靠完善的中介组织。而中介组织缺失正是目前县域经济市场化建设中的突出问题。积极培育各种市场中介组织，完善要素市场建设是各级政府推动县域经济市场化发展的核心工作。

（三）克服县域经济市场化发展的观念障碍

县域尤其农村受传统自然经济影响比较深，观念和社会生活方式同市场化要求差距较大，加之县域行政管理体制改革的滞后，重政策优惠而轻市场建设的观念在县域政府管理层普遍存在。一提市场化，就好像是国家政府不管。市场化绝不是国家不管，而是国家转变管理方法，与国际接轨，规范化管理，目的是为了更好更有效的管理。比如，农村联产承包责任制，解决十几人口的吃饭问题，就是农业市场化改革的成果。强调市场化运作，并不排斥政府运作手段，但政府运作必须服从市场规则和市场规律，达到市场机制与政府行政运作的有机结合。还应该指出：政府的行政或市场运作绝不是政府权力的“寻租”，而是依法行政，通过市场机制整合县域内外的经济社会资源，实现公共利益最大化。

二、工业化是目前县域经济发展的核心推动力

（一）正确认识工业化的内涵

工业化是现代化不可超越的阶段，是科技化、信息化、知识化的基础。工业革命以后，“发展的观念常常被作为工业化过程的同义词看待”。[6] (p92) 我国目前正处于工业化中期阶段，全面推进工业化是现代化建设的基本主题。我国县域经济绝大多数尚处于工业化初始阶段或前工业化阶段，推进工业化发展的任务非常艰巨。但许多地方却提出什么“适度工业化”的口号，这在理论是错误的。我国著名的经济学家张培刚教授早在上个世纪四十年代就全面而深刻的阐述了工业化的内涵：“是一系列基本生产函数连续发生变化的过程”；“包括农业及工业两方面生产的现代化和机械化”；“农业本身就包括在工业化过程之内，并且是这个过程内在的不可分割的一部分”。[7](p192)工业化和产业结构以工业为主体是两码事，工业化的内涵非常广阔，既包括工业生产、布局和装备，也包括农业生产的工业化装备、农产品的工业化深加工、农村人口的工业化转移、工业化推动产业结构的升级换代等。工业化是我国县域经济发展不可逾越的主题，目前县域经济发展必须全面深入地推进工业化。

（二）县域经济工业化必须注意的几个问题

1、坚持走新型工业化道路。我国的工业化历程非常艰巨，受资源和能源环境制约，以及可持续发展的要求，新型工业化道路是必然的选择。“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化路子”。结合县域特色经济发展思路，以工业化推动产业结构调整，转变以前粗放型的工业发展思路，积极探索有地方特色的循环经济模式和新型工业化道路。县域经济新型工业化发展模式必须做到：（一）坚持清洁生产；（二）进行以生态保护为核心的工业园区规划，努力作到工业进园区；（三）走资源开发与保护并重的技术路线；（四）加大“非物质化”的资源（主要是知识和技术）的投入，调整工业产出结构；（五）积极建立信息化和生态化的产业结构。

2、工业化的实现机制和推动力问题。目前我国工业化的实现路径正在由国家工业化向社会工业化转化，民营经济正在成为工业化推动的主力，县域经济尤其如此。县域政府必须积极营造良好的发展环境，加大对民营企业的支持力度，尤其是制度和政策方面的支持。积极探索有特色的产学研结合方式，克服民营企业发展中遇到的技术和人才“瓶颈”，对民营企业的技术和市场研发予以税收优惠和政策保护，激发民营企业的创造力和竞争力。

3、涉危行业监管、安全生产和劳动保护问题问题。涉危行业监管在以前国有企业中是垂直管理的，民营经济迅速发展和市场竞争，以前的管理模式必须适应开放经济的要求深化改革。县域民营企业一般规模比较小，技术水平不高，生产条件落后，尤其是涉危的化工、采掘、冶炼、施工等行业，安全生产问题比较突出，在加大宣传教育的同时，必须强化管理力度。另外，民营经济的劳动保护问题必须制度化解决。

三、城镇化是目前推动县域经济发展的根本动力

（一）全面认识城镇化的内涵

城市化和城镇化是两个不同的概念，“城市化”是指城市职能的定位、强化、转换与提升，重点是要素方面；而城镇化是指农业人口非农化和农村生活方式城市化的过程。可以说，城镇化是城市化的初级阶段。城镇化是伴随工业化、现代化进程的一种规律性经济社会现象，是农村经济向城市经济转变和互动的过程，是人口在空间上由分散向集中的转变，伴随着这一转变的是产品和服务生产的专业化、城乡社会逐步一体化，家庭、企业、政府相互联系的密切，技术创新和企业家才干的不断增强等。